Статья: Государственно-частное партнерство для развития цифрового правительства

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО ДЛЯ РАЗВИТИЯ ЦИФРОВОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Никитенкова М.А.

к.э.н., с.н.с Института США и Канады РАН

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, цифровое правительство, цифровая экономика, инвестирование.

Keywords: public-private partnership, digital government, digital economy, investment, Russian economy, US economy, ICT.

Наиболее характерной тенденцией развития современного управления как на макро-, так и на микроуровне является расширение использования информационно-коммуникационных технологий. При этом всегда актуальна проблема экономии бюджетных средств и повышения качества предоставления государственных услуг. Все это способствует росту применения государственно-частного партнерства. Поэтому очень важно изучение и критическое осмысление сущности механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), его особенностей и целей, их внедрения в проекты электронного правительства, а также разработка и развитие моделей ГЧП.

Современная экономическая и политическая ситуация в глобальном мире характеризуется необходимостью кардинальных трансформаций в системе взаимоотношений государственного и частного секторов экономики. Особенно важны такие изменения в области цифрового правительства. Второе десятилетние XXI века отмечено устойчивой тенденцией сокращения государственного сектора в сфере управления значимыми объектами жизнеобеспечения и, соответственно, ростом функционирования в этой сфере частного бизнеса. Это также характерно и для сферы цифровой экономики, переход к которой еще больше усиливает значимость цифрового правительства.

Государственно-частное партнерство - это привлечение на контрактной основе частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, в ситуации бюджетных, финансовых, мотивационных, компетентностных ограничений, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций сторонами. При этом государственно-частное партнерство является в определенной степени альтернативой непосредственному бюджетному финансированию капитальных вложений при дефиците и профиците бюджета.

Другими словами государственно-частное партнерство представляет собой форму взаимодействия государства и бизнеса с целью решения широкого спектра проблем, возникающих в процессе социально-экономического развития во всех сферах общества и экономики. Государственно-частное партнерство формирует такой экономический порядок и систему взаимоотношений, которые обеспечивают и гарантируют будущее социально-экономической системы на макроуровне. При этом усилия государственно-частного партнерства должны направляться на изменения, которые обеспечивают рациональное сочетание свободной конкуренции с мерами государственного регулирования. Рост и развитие государственно-частного партнерства на основе цифрового правительства позволит создать синергетический эффект за счет сочетания возможностей органов государственного управления и органов местного самоуправления с инициативой, опытом, эффективностью частного капитала. При этом возможным и желаемым результатом будет привлечение значительных инвестиций в национальную экономику стран, которые создают этот механизм, на средне- и долгосрочной основе, что в свою очередь позволит совершить качественный скачек в ее развитии.

Государственно-частное партнерство как экономическое явление было внедрено в хозяйственную практику на уровне правительства РФ в 2003 году. Однако создание законодательной базы для эффективного формирования партнерства наметилось лишь в 2015 году, когда был принят закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". До этого базовым документом был принятый в 2005 Федеральный закон "О концессионных соглашениях". За прошедшие пятнадцать лет данное понятие развивалось как в отношении инструментов воздействия, так и сфер применения. На текущий момент в российской экономической практике сформировалось достаточно ясное понимание, что представляет собой государственно-частное партнерство.

Поскольку на сегодняшний день мировая экономика характеризуется переходом к цифровой форме, то государственные органы должны соответствовать данным тенденциям и все больше переходить от традиционной формы взаимодействия государственных органов с представителями бизнеса и населения к электронной. Такая форма, в первую очередь, предполагает внедрение и расширение использования так называемого "электронного правительства".

Электронное правительство (e-Government) представляет собой систему интерактивного взаимодействия государства и граждан при помощи сети Интернет, это новая модель государственного управления, которая преобразует традиционные отношения граждан и властных структур. Эта форма взаимодействия способствует развитию цифровой экономики как в национальном масштабе, так и в глобальном. Применение Интернет-технологий в государственном управлении связано и с применением сети Интернет для оказания государственных услуг населению и бизнесу. Сеть Интернет несет множество потенциальных возможностей для реализации проектов электронного правительства, в том числе и в сфере государственно-частного партнерства.

Поскольку электронное правительство - это, в том числе, и совокупность способов предоставления информации и оказания набора государственных услуг представителям бизнеса и населению, то его развитие повышает эффективность взаимодействия между этими сторонами и способствует внедрению и развитию цифровой экономки. Необходимо отметить, что электронное правительство само по себе не является чем-то дополняющим или заменяющим традиционное правительство, а лишь формой взаимодействия государства с коммерческими или некоммерческими структурами и отдельными гражданами. Появление электронного правительства напрямую связано с развитием цифровой экономки государства, а государственно-частное партнерство может усилить степень проникновения цифровых технологий во многие экономические сферы.

Термин "цифровая экономика" был введен достаточно давно. Его впервые употребил американский информатик Николас Негропонте в 1995 г. Кроме того, сама идея о подобной организации экономических отношений зародилась в конце ХХ века. На это повлияло активное использование технологий, которые позволяли осуществлять все больше и больше коммерческих операций в онлайн режиме. При этом стал быстрым темпом развиваться рынок продажи программного обеспечения, компьютерных игр и электронных книг, которые можно было приобрести онлайн.

Цифровая экономика - это система экономических, социальных и культурных отношений, основанных на использовании цифровых информационно-коммуникационных технологий. Таким образом, цифровая экономика в данной интерпретации очень близка по смыслу электронной коммерции. Сущность такого подхода к цифровой экономике и ее составляющие представлены на рисунке 1.

Рисунок 1. Составляющие цифровой экономики. Источник: составлено автором.

Кроме того, цифровая экономика - это экономика, основанная на новых методах генерирования, обработки, хранения, передачи данных, а также на цифровых компьютерных технологиях.

Важным моментом является то, что цифровая экономика имеет на сегодняшний момент конкретный набор параметров и показателей, позволяющих отслеживать ее развитие и результативность, а также влияние на мировую экономическую систему. Цифровая экономика имеет определенные области применения. Наиболее явные из них это продажа электронных и цифровых продуктов в сети Интернет и оказание услуг через глобальную сеть.

Новейшие тенденции развития цифровой экономики все интенсивнее воздействуют на характер межличностных, общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений. При этом любое государство, стоящее на достаточно высокой ступени развития, делает все возможное для эффективного внедрения цифровой экономики, которая воплощается в действиях по использованию информационно-коммуникационных технологий во всех сферах экономики. Эти особенности являются признаком серьезных трансформаций характера политических, экономических и социокультурных структур, что, в свою очередь, оказывает значительное влияние на уровень и качество жизни населения.

Цифровая экономика США, Канады и РФ, как и других развитых стран, проявляется, прежде всего, в применении современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в процессе экономических отношений. На современном этапе развития общества проявлением цифровой экономики на государственном уровне является использование электронного правительства для стратегического управления инновациями в ИКТ сфере при помощи инструментария государственно-частного партнерства. Кроме того, государство применяет правительственные сайты как основной инструмент своего электронного взаимодействия с бизнесом. Например, современная модель электронного правительства Канады представлена на рисунок 2.

Рисунок 2. Современная модель электронного правительства Канады. Источник: составлено автором по работе: Сосновский А.А. Зарубежный опыт построения электронного правительства // APRIORI: Гуманитарные науки. - http://www.apriori-journal.ru/seria1/6-2015/Sosnovskij.pdf

С появлением этой модели число он-лайновых услуг, которые предоставляются канадскому населению и представителям бизнеса существенно выросло за последние пять лет. Интенсивное осуществление Программы предоставления электронных услуг (ESD - Electronic Service Delivery) дает поддержку всех типов рабочих процессов и процессов принятия решений в различных ветвях правительства, между ними, а также между ними и их окружением.

Что касается США, то под электронным правительством там понимается "деятельность по использованию органами власти Интернет-приложений и других информационных технологий, интегрированных с процессами, которые используют данные технологии для того, чтобы улучшить доступ к и распространение государственной информации и услуг гражданам, другим государственным организациям или внести улучшения в деятельность органов власти, в частности в результативность, качество услуг и преобразований". На данный момент эта парадигма нашла значительную поддержку во всех цивилизованных странах мира, она находит понимание и у многих политических и общественных движений. Однако нельзя утверждать, что идея "электронного правительства" содержит только достоинства и является панацеей во взаимоотношениях государственных структур и населения.

Основной сутью механизма государственно-частного партнерства является привлечение частных инвестиций для создания социально значимых объектов. В разрезе формирования цифрового правительства это означает инициацию проектов по созданию программно-технических комплексов, поддерживающих реализацию основных функций цифрового правительства.

На текущий момент в РФ продолжает реализовываться концепция "электронного правительства", но уже в 2016 г. Всемирный банк и Институт развития информационного общества сформировали проект "Цифровое правительство 2020. Перспективы для России", который рекомендует разрабатывать концепцию цифрового правительства. Предыдущая концепция, связанная с "электронным правительством" действует с мая 2008 г. Согласно этой концепции "электронное правительство" - это форма организации деятельности органов государственной власти, которая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий обеспечивает качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов. Однако данная концепция постоянно развивается. Уже в мае 2016 г. Министерство коммуникаций и связи РФ разработало "Системный проект электронного правительства Российской Федерации", согласно которому "электронное правительство" - это система органов государственной власти и местного самоуправления, применяющих информационно-коммуникационные технологии для преобразования внутренних и внешних связей с целью оптимизации процессов реализации своих функций и осуществления полномочий. Сложность состоит в том, что информационные технологии очень быстро устаревают, и при реализации долгосрочных проектов эта специфика должна быть учтена. В противном случае проекты, реализованные на устаревающих технологиях, не будут соответствовать выдвигаемым требованиям. Для формирования цифрового правительства необходимо использовать основные тенденции в сфере информационных технологий, которыми, по мнению ведущих аналитических компаний, являются:

- использование "облачных технологий";

- систематизация и применение "больших данных" и аналитических исследований на их основе;

- обеспечение мобильности и применение мобильных технологий;

- глобальное применение технологий социальных коммуникаций;

- "Интернет вещей", т.е. формирование и применение технологий при условии, что различные предметы имеют встроенные устройства для взаимодействия друг с другом или внешней средой;

- обеспечение высокого уровня информационной безопасности.

Вышеперечисленные тенденции являются технологической основой для формирования цифрового правительства как нового этапа, приходящего на смену электронного правительства.

По мнению специалистов компании "Gartner", "цифровое правительство" представляет собой правительство, которое создается и действует так, чтобы при оптимизации, трансформации и создании государственных услуг использовались преимущества цифровых данных. Главными объектами здесь являются информация и данные, а не процессы и услуги как при реализации концепции "электронного правительства".

На 2017 год в рейтинге стран, отражающем уровень развития "электронного правительства", РФ занимает 27-е место (РФ не повышала свое место с 2014 года), что означает низкую степень применения множества электронных услуг (таблица 1, рисунок 3). По мнению специалистов в 2018 г. вероятность повышения рейтинга РФ очень мала.

Таблица 1. Индекс развития электронного правительства некоторых стран на 2017 г.

Источник: Рейтинг стран мира по уровню развития электронного правительства. - http://gtmarket.ru/ratings/e-government-survey/info

В данный момент в РФ действуют 355 федеральных и более 2000 региональных государственных информационных систем, среди которых можно выделить основные информационно-коммуникационные системы "электронного правительства" РФ, такие как Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА); головной удостоверяющий центр (ГУЦ); система автоматизированных рабочих мест Центров продаж и обслуживания "Ростелеком" (АРМ ЦПОК), региональные порталы государственных услуг (РПГУ); региональная инфраструктура электронного правительства (РИЭП), включающая региональный сегмент системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и точку ее подключения к федеральной системе и т.п.