Но другие экономисты выделяют также и другие цели, например, снижение темпов инфляции (чему особенно много внимания уделяется в настоящее время, так как последняя сейчас представляет собой одно из тех зол, что наиболее угрожают благосостоянию граждан), сглаживание экономических циклов (при этом в первую очередь понимается использование финансовой политики в качестве инструмента для борьбы со спадами). Однако не трудно заметить то, что указанные цели являются по своей сути производными от задачи финансовой политики - обеспечить высокое благосостояние всего населения.
Следовательно, мы можем определить финансовую политику как государственное регулирование финансовых ресурсов с целью повышения уровня граждан.
Задачами финансовой политики является:
обеспечение условий для формирования максимально возможных финансовых ресурсов;
установление рационального с точки зрения государства распределения и использования финансовых ресурсов;
организация регулирования и стимулирования экономических и социальных процессов финансовыми методами;
выработка финансового механизма и его развитие в соответствии с изменяющимися целями и задачами стратегии;
создание эффективной и максимально деловой системы управления финансами.
Финансовая политика - это
совокупность государственных мероприятий, направленных на мобилизацию
финансовых ресурсов, их распространение и использование для выполнения
государством своих функций. Цель финансовой политики заключается в выполнении
стратегических задач и решении тактических вопросов.
2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПЕРИОД 1991-2006 гг.
.1 Особенности финансовой
политики 1991-1998 гг.
В анализируемый период финансовая политика формировалась под влиянием следующих факторов [5]:
) начатая в 1990 г. радикализация экономических реформ в сторону создания многоукладной рыночной экономики, опирающейся на свободное предпринимательство;
) обострение политической борьбы по вопросу выбора пути трансформации советского общества;
) непредвиденный многими реформаторами распад СССР и в силу этого неподготовленность вычленения финансовой системы России из общей финансовой системы СССР;
) обострение финансового и в целом экономического кризиса в 1991 г. из-за недостаточной эффективности эволюционных мер реформирования ценообразования, внешнеэкономических связей, хозрасчета предприятий. Во всяком случае, реформаторы и общественность ожидали от этих реформ больше, чем они смогли дать. Считалось, что базовой основав финансовой и в целом экономической политики являются либерализация цен и внешнеэкономических связей, обеспечение конвертируемости валюты и приватизация собственности. Именно в эту систему встраивались цели и механизмы реализации финансовой политики.
Освобождение цен привело к их многократному росту: в 1992 г. потребительские цены выросли в 26,1 раза, тогда как авторы идеи либерализации цен ожидали их роста в 3-4 раза. При таком росте цен ни о какой устойчивости рубля, доходов бюджета и доходов населения не могло быть речи. Поэтому главной целью финансовой политики становится снижение темпов роста цен и инфляции. Рост цен, несомненно, связан с бюджетным дефицитом, поскольку чрезмерный спрос на деньги ведет к росту цен. Таким образом, ставилась задача снизить бюджетный дефицит до 3%, а затем в 1999 г. полностью обеспечить первичный профицит бюджета (доходы бюджета на 1,5-2% должны быть выше расходов). Ликвидация бюджетного дефицита потребовала формирования нового подхода к бюджетным расходам, разгрузки бюджета финансирования народного хозяйства. В федеральном бюджете 1998 г. расходы на народное хозяйство составили 12,07%, примерно столько же - в региональных бюджетах. Общая сумма бюджетных расходов на экономику сократилась по сравнению с 80-ми годами в 3-4 раза.
Федерализация экономических отношений, разделение прав и ответственности федерального, регионального и местного (муниципального) уровней управления привели и к разделению бюджетной системы на три автономных уровня. В результате доля доходов федерального бюджета в общем объеме доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации снизилась с 70% в 1992 г. до 49% в 1996 г., а доля регионов возросла соответственно с 30 до 51%. Возникла новая сфера финансовой политики - межбюджетные отношения, которые требовали нормативного упорядочения. Появились новые инструменты этих отношений - трансферты, субсидии. Наряду с реформированием расходной части бюджета была проведена реформа доходной части бюджета. Вместо преимущественно двухканальной системы платежей в бюджет была введена многоканальная система налогов[6].
Изменился механизм финансирования бюджетного дефицита. Вместо прямого заимствования средств у Центрального банка РФ возникла система государственных краткосрочных обязательств, эти долги государство стало продавать субъектам рынка, нерезидентам и населению. В связи с этим в классификации бюджетных расходов появилась специальная статья - обслуживание внутреннего долга. Децентрализация коснулась и системы управления финансами. Часть финансовых функций наряду с Минфином РФ стали выполнять вновь созданные финансовые учреждения: Государственная налоговая служба (с 1998 г. - Министерство по налогам и сборам), Федеральная служба налоговой полиции. Счетная палата, Государственный таможенный комитет. Федеральная служба по валютному контролю, правления ряда внебюджетных фондов (Пенсионный и т.д.). В связи с вертикальной и горизонтальной децентрализацией финансовых ресурсов доля децентрализованных финансовых ресурсов существенно сократилась, а доля средств у субъектов рынка возросла.
Прежде всего «лишние» деньги появились у коммерческих банков, которые и стали основными покупателями ГКО, - их привлекали высокие дивиденды. По существу, выкупая у государства ГКО и получая при этом 60-70% годовых, при снижении инфляции капиталы многих коммерческих банков в течение года удваивались[5].
Характеристика финансовой политики будет неполной, если не упомянуть о существенных изменениях валютной политики. Главное из них - децентрализация использования валютной выручки и снижение роли доходов от внешней торговли в формировании бюджета. Более половины валютной выручки остается у субъектов рынка. На формирование курса рубля оказывает влияние не весь объем валюты, полученной страной, а только ее часть. Отсюда курс валюты на ММВБ не отражает реального соотношения между спросом и предложением. Между тем он имеет исключительную роль в формировании как доходной, так и расходной части бюджета. Доля доходов от внешнеэкономической деятельности в общем объеме доходов консолидированного бюджета резко сократилась, составив 15,9% в 1990 г., 2,5% - в 1991 г., 8,8% - в 1992 г., 10,4% -в 1994 г., 2,2% - в 1997 г., 4,0% - в 1998 г. (по проекту бюджета).[6]
В ходе осуществления новой финансовой политики выявились следующие проблемы, свидетельствующие о том, что процесс создания новой финансовой системы еще не закончился, а в некоторых своих частях она оказалась неэффективной.
. Исполнение бюджетов является одним из важнейших показателей, характеризующих отлаженность финансовой системы, ее способность реализовать цели экономической политики. Федеральный бюджет в 1997 г. исполнен по доходам на 74,3% утвержденного на этот год бюджета, в 1998 г. - 82,3%.
. Собираемость налогов, характеризующая кредитоспособность страны и возможность расплачиваться по долгам, составила в 1997 г. 74,1%.
. Бюджет не способен финансировать выплату заработной платы бюджетным организациям. Долги бюджета по заработной плате составили 14,6 млрд. руб. (на 1 июля 1999 г.).
. Внутренний долг на 1 июля 1998 г. составил 628 млрд. руб., а внешний долг -150 млрд. руб.
. Доля расходов бюджета на обслуживание внутреннего долга выросла до 25-30%. Эти расходы стали самой большой статьей федерального бюджета, превысив более чем в 2 раза расходы на народное хозяйство.
. Кризис финансов предприятий проявился в снижении средней рентабельности основных отраслей экономики с 24,4% в 1995 г. до 5,8% в 1997 г. и 1998 г., в увеличении доли убыточных предприятий с 15,3% в 1992 г. до 50,1% в 1997 г. Снизилась роль прибыли как главного критерия эффективности и конкурентоспособности производства.
. Наблюдается кризис платежно-расчетной системы. В развитии этого кризиса специалисты выделяют следующие периоды: первый - шоковый (1992 г. - первое полугодие 1993 г.); второй - кризис ликвидности (1993-1995 гг.); третий - кризис самофинансирования (с конца 1995 г. - по август-сентябрь 1998 г.), который явился системным кризисом, охватившим всю совокупность платежей, включая платежи по ГКО, в том числе платежи нерезидентам, платежи в рублях и валюте.
Просроченная кредиторская задолженность на 1 января 1999 г. составила 1230,6 млрд. руб., или 42% ВВП [5,6].
2.2 Причины финансового кризиса
17 августа 1998 г.
Финансовый кризис 1998 г. показал, что управление экономикой на основе 3-5 индикаторов (темпы инфляции, бюджетный дефицит, денежная масса М2, курс рубля, золотовалютный резервы) оказалось неспособным обеспечить ее устойчивость. Более того, эти показатели создавали иллюзию постепенного выздоровления экономики. Это обусловлено, во-первых, отсутствием практически приемлемой системы индикаторов. Недооценивалась роль таких индикаторов, как внутренний и внешний долг, структура внутреннего долга, объем неплатежей, их отношение к ВВП, доля импорта в товарообороте. Во-вторых, не учитывались такие показатели, как фондоотдача, производительность труда, капиталоемкость, занятость. Между тем в рыночной экономике они служат важнейшими индикаторами эффективности использования ресурсов, степени ее конкурентоспособности. В-третьих, в системе применения индикаторов предпочтение отдавалось темпам инфляции, в то время как роль курса рубля, состояние золотовалютных ресурсов недооценивались. Считалось, что снижение темпов инфляции, сдерживание роста М2 сами по себе способны обеспечить приемлемую динамику курса рубля, оградить реальный сектор и население от его возможного обвала. На самом деле оказалось, что курс рубля является более синтетическим и сложным индикатором, чем темп инфляции, зависит от большего числа факторов, весьма чувствителен к политической ситуации, поведению экспортеров и инвесторов, доверию к правительству, к банковской системе.
Вот основные причины кризиса 1998 года:
) некомплектность целей и индикаторов финансовой политики;
) нарастание внутреннего долга и его неблагоприятная структура, преобладание «коротких» денег;
) неподготовленность в 1996-1997 гг. условий для широкого допуска нерезидентов на рынок ценных бумаг;
) ухудшение в 1997-1998 гг. платежного баланса и его основы - торгового баланса из-за снижения цен на нефть и газ. В феврале 1998 г. произошло резкое падение мировых цен на нефть с 15-16 долл. до 10-11 долл. за баррель. Мировые цены на нефть в 1998 г. были ниже себестоимости ее добычи и транспортировки из Западной Сибири';
) искусственное сдерживание курса рубля, недооценка необходимости его девальвации для поощрения экспорта и улучшения платежного баланса страны;
) ошибки в прогнозировании курса рубля;
) отсутствие реальных мер по обеспечению продовольственной безопасности страны, сильная зависимость внутреннего рынка от импорта и конъюнктуры цен;
) подавляющая часть финансовых ресурсов направляется на потребление, причем небольшой группы олигархов. Финансовая и кредитная системы не имеют надежных механизмов включения денежных средств в инвестиционный процесс. Сбережения населения преимущественно либо конвертируются в доллары и тезаврируются, либо вывозятся за границу. Нелицензируемый вывоз капитала составляет сотни миллиардов долларов и резко сокращает инвестиционные ресурсы роста российской экономики;
) недостаточность золотовалютных резервов для предотвращения системного кризиса. В 1998-1999 гг. эти резервы снизились до 10 млрд. долл., тогда как Китай имеет 140 млрд. долл., Япония - более 200 млрд. долл.;
) кризис ликвидности коммерческих банков, недоверие вкладчиков в способность коммерческих банков сохранить их средства;
) деноминация рубля, подготовка и реализация которой породили инфляционные ожидания;
) кризис в конце 1997 г. мировой финансовой системы, неустойчивость мирового фондового рынка в одном из интенсивно развивающихся регионов - Юго-Восточной Азии;
) нестабильность политической ситуации, отставка правительства В.С. Черномырдина;
После дефолта 1998 г. многие аналитики предсказывали долгое и мучительное поднятие российской экономики. Но наше государство подтвердила свою репутацию непредсказуемой и удивительной страны. Кризис, как нестранно, сыграл положительную роль. Он послужил толчком развитию российской экономики.
В начале этого периода, для преодоления кризиса, стояли главные задачи:
Уменьшения темпов инфляции
Профицит бюджета
Ликвидация внешнего и внутреннего долга
Усиление позиций рубля
Увеличение роста ВВП
Развитие отраслей народного хозяйства
Финансовая политика современного этапа нацелена на формирование модели российской экономики, обладающей долгосрочны потенциалом экономического роста, повышение благосостояния населения. В ее составе главное место отводится бюджетной политики, которая в свою очередь подразделяется на политику мобилизации доходов в бюджеты всех уровней, политику в области бюджетных расходов и политику в сфере межбюджетных отношений[8].
Финансовая политика России включает следующие звенья финансовых отношений: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит, страхование, финансы предприятий различных форм собственности. Главным звеном финансовой политики является государственный бюджет, который представляет собой свод денежных доходов и расходов государства. Структура расходов и доходов государственного бюджета отражает цели экономической политики государства. Это расходы на социальные нужды (образование, здравоохранение, культура, наука и т.д.); на оборону государства; материальное обеспечение внешней политики; административно-управленческие доходы; платежи по государственному займу.
Исполнение бюджетов является одним из важнейших показателей, характеризующих отлаженность финансовой системы, ее способность реализовать цели экономической политики. Федеральный бюджет в 2005 г. исполнен по доходам на 102,9% утвержденного на этот год бюджета. Общий доход составил 5125,1 млрд. руб., а расходы бюджета составили 3539,5 млрд. руб. (все расходы и доходы бюджета 2005 г. приведены в приложение 2). Это говорит о большом профиците бюджета. В основном причина, такого положения дел в больших ценах на энергоносители. Для сбалансированности федерального бюджета был создан стабилизационный фонд РФ.[9]
Стабилизационный фонд Российской Федерации, основанный 1 января 2004 года, является частью федерального бюджета. Фонд призван обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой (установлена с 1 января 2006 года на уровне 27 долларов США за баррель сорта Юралс).
Фонд способствует стабильности экономического развития страны, является одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшает инфляционное давление, снижает зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров.
Фонд аккумулирует поступления средств вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефть), при цене на нефть сорта Юралс, превышающей базовую цену.
Средства Фонда могут быть использованы на покрытие дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой цены. Если накопленный объем средств Фонда превышает 500 млрд. рублей, сумма превышения может быть использована на иные цели. Объем использования средств Фонда определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
В 2005 году средства Фонда превысили уровень в 500 млрд. рублей, и их часть была направлена на выплату внешнего долга Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации в следующих объемах[10]:
,5 млрд. рублей (эквивалент 3,3 млрд. долларов США) было направлено на погашение долга перед Международным валютным фондом;
,1 млрд. рублей (эквивалент 15 млрд. долларов США) - на погашение долга перед странами-членами Парижского клуба;
,8 млрд. рублей (эквивалент 4,3 млрд. долларов США) - на погашение долга перед Внешэкономбанком по кредитам, предоставленным Министерству финансов Российской Федерации в 1998-1999 годах для погашения и обслуживания государственного внешнего долга Российской Федерации;