МВД России
Барнаульский юридический институт
Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в решениях Конституционного Суда Российской Федерации
А.Е. Чечетин, профессор кафедры оперативно-розыскной деятельности
в органах внутренних дел, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Российская Федерация
Аннотация
Постановка проблемы: за 25 лет существования Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» накопилось много предложений по его радикальному совершенствованию вплоть до принятия новой редакции этого законодательного акта. Однако идея о замене указанного закона разделяется далеко не всеми специалистами, среди которых существует мнение о том, что действующий закон отвечает стандартам качества и требованиям Конституции Российской Федерации, поскольку Конституционный Суд Российской Федерации не вынес ни одного решения о не- конституционности его норм. Отсюда возникает проблема определения путей дальнейшего совершенствования оперативно-розыскного законодательства с учетом роли решений Конституционного Суда Российской Федерации в толковании правовых норм, регулирующих оперативно-розыскную деятельность.
Цель исследования: проанализировать решения Конституционного Суда Российской Федерации по жалобам граждан на нормы Фе дерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», регламентирующие проведение наиболее часто оспариваемых заявителями оперативно-розыскных мероприятий, включая электронное наблюдение, прослушивание телефонных переговоров и оперативный эксперимент; выявить содержащиеся в них правовые позиции, устраняющие недостатки правовых предписаний и позволяющие правильно толковать и применять законодательные положения оперативными сотрудниками органов внутренних дел; установить пути минимизации правовых конфликтов при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Результаты и ключевые выводы: присутствующие в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» недостатки не носят критического характера, поскольку не дают оснований для признания его норм неконституционными. Правовые позиции Конституционного Суда дают ориентиры такому применению норм рассматриваемого закона, которое обеспечивает защиту конституционных прав граждан, поэтому их использование в практической деятельности позволяет сгладить многие недостатки закона и более эффективно решать задачи борьбы с преступностью без его радикального обновления.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность; оперативно-розыскные мероприятия; Конституционный Суд Российской Федерации; электронное наблюдение; прослушивание телефонных переговоров; оперативный эксперимент.
Annotation
Federal law «On Operational Search Activities» in decisions of the constitutional Court of the Russian Federation
A. E. Chechetin, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Professor of the Department of Operational Search Activities in the Internal Affairs Bodies Barnaul law Institute of the Ministry of internal Affairs of Russia Russian Federation,
The problem statement: during the 25 years of existence of the Federal law «On operational and investigative activities», many proposals for its radical improvement have accumulated until the adoption of a new version of this legislative act. However, the idea of replacing this law is not shared by all experts, among whom there is an opinion that the current law meets the quality standards and requirements of the Constitution of the Russian Federation, since the constitutional Court of the Russian Federation has not made a single decision on the unconstitutionality of its norms. This raises the problem of determining ways to further improve the operational search legislation, taking into account the role of decisions of the constitutional Court of the Russian Federation in the interpretation of legal norms regulating operational search activities.
The aim of the study was to analyze the decision of the constitutional Court of the Russian Federation on complaints of citizens on norms of the Federal law «About operatively-search activity» governing the conduct of the most frequently con tested by the claimants of investigative measures, including electronic surveillance, wiretapping and operational experiment; identify the contained legal positions, eliminating the shortcomings of legal regulations and to properly interpret and apply the legislative provisions of the operational staff of the internal Affairs bodies; to establish ways to minimize legal disputes when carrying out quickly- search actions. The results and key conclusions: the shortcomings present in the Federal law «On operational search activities» are not critical, since they do not give grounds for recognizing its norms as unconstitutional. The legal positions of the constitutional Court provide guidelines for the application of the norms of the law under consideration, which protects the constitutional rights of citizens. Therefore, their use in practice makes it possible to smooth out many shortcomings of the law and more effectively solve the problems of fighting crime without its radical updating.
Key words: operational search activity; operational search activities; constitutional Court of the Russian Federation; electronic surveillance; wiretapping; operational experiment.
Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349. (далее -- Закон об ОРД, Закон), принятый четверть века назад, сегодня прочно занял свое место в государственной правовой системе мер борьбы с преступностью. Он является необходимым инструментом в руках правоохранительных органов, позволяющим выявлять и раскрывать тщательно скрываемые и искусно маскируемые противоправные деяния, решать задачи по противодействию современным криминальным угрозам и вызовам.
Сам факт принятия Закона об ОРД получил безусловную поддержку юридического сообщества, однако его содержание вызвало оживленную дискуссию у специалистов, которые неоднозначно оценили его качество и с первых лет его существования вносили массу предложений по его совершенствованию вплоть до принятия новой редакции. Одним из первых идею о необходимости радикального обновления Закона высказал А. Ю. Шумилов, разработавший альтернативную модель структуры нового Закона об ОРД [20, с. 189--195], которую он последовательно отстаивал и развивал в своем научном творчестве. С последовательной критикой Закона об ОРД выступили также В. Г. Атмажитов и В. Г. Бобров, настаивавшие на необходимости его существенного изменения, оптимальным вариантом которого, по их мнению, могла бы стать разработка и принятие Закона в новой редакции [1; 2, с. 13].
Вопрос о необходимости внесения изменений и дополнений в Закон об ОРД обсуждался на многих научно-представительских мероприятиях, в том числе в совещательных органах государственной власти.
Так, в ноябре 2002 г. по решению одной из секций научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации была сформирована межведомственная рабочая группа для обобщения предложений по совершенствованию оперативно-розыскного законодательства, которой были изучены шесть вариантов проектов нового Закона об ОРД и более 350 замечаний по доработке действующего [2, c. 3; 5, с. 68]. Однако результаты деятельности этой группы в силу возникших, насколько нам известно, разногласий не смогли воплотиться в удовлетворяющий все заинтересованные стороны проект нового закона. В связи с этим совершенствование оперативно-розыскного законодательства происходило путем внесения в действующий Закон об ОРД «точечных» правок, количество которых за 25 лет его действия достигло трех десятков.
Несмотря на это, усилия ученых по разработке радикальных проектов изменения Закона были продолжены, что нашло отражение в материалах научных конференций [8; 22], монографиях [4; 6], множестве научных статей и в ряде авторских проектов [15]. О необходимости разработки и принятия новой редакции Закона об ОРД признавалось и в официальных документах федеральных органов государственной власти [11]. Дальше других в этом направлении продвинулся профессор В. Ф. Луговик, подготовивший авторский проект оперативно-розыскного кодекса [9], который 6 июля 2015 г. внесен в Государственную Думу депутатом А. А. Агеевым. Однако он не получил поддержки заинтересованных ведомств и был снят с рассмотрения. Экспертное заключение по данному законопроекту, подготовленное специалистами МВД России [21, с. 471-- 485], представляет немалый научный интерес для исследователей, занимающихся вопросами совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности (далее -- ОРД).
Давая оценку действующему Закону об ОРД, эксперты пришли к выводу, что он отвечает стандартам качества и требованиям Конституции Российской Федерации. Об этом, как отмечено в заключении, свидетельствуют множественные определения Конституционного Суда Российской Федерации (далее -- Конституционный Суд, Суд) об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан на нормы Закона об ОРД, не установившего неопределенности в вопросе об их конституционности. Лишь в двух случаях такая неопределенность была выявлена и жалобы рассмотрены в порядке конституционного судопроизводства. По одной из них вынесено Определение № 86-О от 14 июля 1998 г. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И. Г. Черновой [Электронный ресурс]: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1998 г. № 86-О. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс»., а по другой -- Постановление № 12-П от 9 июня 2011 г. По делу о проверке конституционности положений пункта седьмого статьи 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и части первой статьи 9 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в связи с жалобой гражданина И. В. Аносова [Электронный ресурс]: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июня 2011 г. № 12-П. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс». При этом в обоих решениях Конституционный Суд пришел к выводу о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемых законоположений Исходя из этого, эксперты подвергли сомнению наличие правовых предпосылок для радикальной замены действующего Закона об ОРД [21, с. 472].
Таким образом, можно констатировать, что недостатки Закона об ОРД, на которые обращают внимание ученые, не носят критического характера, поскольку не дают оснований для признания его норм неконституционными. Однако данное обстоятельство не дает поводов и для вывода об идеальном совершенстве данного Закона. Как отмечает В. Д. Зорькин, «идеального права не бывает, нет и быть не может и идеального текста законоположений, не допускающего неоднозначных толкований» [7, с. 8].
Общеизвестно, что мерилом качества любого закона выступает правоприменительная, в том числе судебная, практика. Не отрицая и, более того, соглашаясь с наличием немалого числа недостатков Закона об ОРД, мы полагаем, что анализ законодательных дефектов и оценка предлагаемых учеными изменений и дополнений, направленных на его совершенствование, должны осуществляться прежде всего с учетом решений Конституционного Суда, вынесенных по жалобам граждан на его нормы, которые, образно выражаясь, «на себе прочувствовали его потенциал»
Решения Конституционного Суда в современной системе российского права выступают реальным регулятором правоотношений между гражданином и государством и являются важнейшим элементом механизма заполнения пробелов в праве [10]. Такая оценка имеет прямое отношение и к законодательному регулированию в сфере ОРД. Поскольку в актах Конституционного Суда формулируются правовые позиции, в которых по существу дается официальное толкование законодательных норм применительно к различным правоприменительным ситуациям, нельзя не признать, что его решения по жалобам на нормы Закона об ОРД следует относить к правовой основе ОРД [16, с. 52].
В связи с этим они должны быть не только объектом научного исследования ученых, но и руководством к действию для сотрудников оперативных подразделений
Изучение электронной базы решений Конституционного Суда на его официальном сайте [13] показало, что за 25 лет существования Закона об ОРД им было принято более 270 определений по жалобам граждан на нормы этого Закона, из них 82 (30,4 %) -- за последние три года (2017--2019 гг. ). Кроме того, более чем в 530 решениях Конституционного Суда по жалобам граждан на нормы иных законов встречается упоминание об ОРД, которая имела то или иное отношение к предмету рассмотрения.
Анализ решений, вынесенных за последние три года, показал, что половина обжаловавших нормы Закона об ОРД заявителей была осуждена за незаконный оборот наркотиков. Отсюда следует, что в сфере борьбы именно с этим видом преступности происходит больше всего правовых конфликтов, вызывающих жалобы в Конституционный Суд Вторую по численности категорию заявителей (30,5 %) составляют лица, осужденные за взяточничество, количество которых имеет тенденцию к увеличению. Если на конец 2016 г. их доля в числе заявителей составляла 20,6 % [19, с. 199], то за три последних года она увеличилась в полтора раза. Таким образом, применение норм Закона об ОРД в борьбе с коррупцией также вызывает немалое число жалоб со стороны защиты по уголовным делам. Небезынтересными представляются сведения о конкретных нормах Закона об ОРД, которые чаще всего обжалуются в Конституционном Суде. Наше многолетнее изучение практики Конституционного Суда показывает, что наибольшей критике в жалобах граждан традиционно подвергается ст 6 Закона об ОРД, закрепляющая перечень разрешенных к применению оперативно-розыскных мероприятий (далее -- ОРМ). Доля таких жалоб за последние три года превысила 35 %, а по результатам исследований, проведенных в 2010--2011 гг., она была еще выше и составляла половину всего изученного массива.
Сравнивая результаты наших прошлых и современных исследований, можно также отметить снижение доли жалоб в Конституционный Суд на ст. 9 Закона об ОРД с 26 % до 13 %. В то же время обращает на себя внимание увеличение их количества на нормы ст 5 Закона об ОРД с 5 % до 25 % и ст 11 с 7 % до 18 %. Примерно одинаковым остается число жалоб на положения ст. 7 (11--15 %) и ст. 8 (26-- 30 %), которые зачастую оспариваются в связке с нормами ст. 6 Закона об ОРД [3, с. 4; 17, с. 54;].
Чаще других к нарушению прав, по мнению заявителей, приводит проведение пяти из пятнадцати разрешенных к применению ОРМ. В их числе остается стабильной оспаривание практики прослушивания телефонных переговоров (21 % -- 19,5 % жалоб). В то же время произошло увеличение жалоб на проведение проверочной закупки наркотиков с 12 % до 17 %, оперативного эксперимента -- с 11 % до 17 %, обследования жилища -- с 5 % до 9 %. За последние три года увеличилась доля жалоб на нормы Закона об ОРД, допускающие проведение наблюдения с использованием специальных технических средств, -- с 8 % до 20,7 % [3, с. 15].
Доминирование доли обращений в Конституционный Суд, в которых предметом оспаривания выступает негласная аудио- и видеозапись, следует признать вполне закономерным явлением, поскольку применение специальных технических средств (далее -- СТС) наблюдения (электронного наблюдения) в современной оперативно-розыскной практике получает все большее распространение. Отсюда неслучайно, что самое первое решение Конституционного Суда по рассматриваемой нами тематике было принято по жалобе, в которой оспаривалось использование негласной аудиозаписи устных переговоров, произведенной без судебного решения одним из участников общения под контролем оперативных сотрудников Конституционный Суд в Определении по этой жалобе указал на то, что ст 8 Закона об ОРД подлежит применению лишь в тех случаях, когда лица, передающие или принимающие сообщение, предполагают его конфиденциальный характер и не желают доступа к передаваемой информации каких-либо сторонних лиц и органов, а оспариваемый закон не препятствует распространению информации о переданном сообщении кем-либо из этих граждан Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Юл-дашевой Люции Ахматгалеевны [Электронный ресурс]: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июня 1997 г. № 72-О. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.05.2020)..
В этом решении, с одной стороны, затрагивается вопрос о содержании конституционного понятия тайны сообщений, как предполагающее обоюдное волеизъявление на конфиденциальность акта коммуникации и допустимость негласной аудиозаписи устных переговоров по инициативе или по согласию одной из сторон с последующей передачей сделанной записи в правоохранительный орган для защиты своих прав.