Автореферат: Экономические основы обеспечения социальных стандартов населения в России

Задача по обеспечению доходов населения на уровне прожиточного минимума, закрепленная за федеральным бюджетом, решается за счет того, что функция распределения доходов и соответствующая политика распределения доходов возлагаются на федеральный центр. Более того, проведенный нами анализ показывает, что в России в настоящее время существует значительная дифференциация регионов по уровню доходов населения, что требует от регионов, где среднедушевые доходы составляют наименьшую величину, осуществления наибольших финансовых затрат, если доводить уровень доходов до среднероссийского значения. В случае, когда региональные власти устанавливают минимальный уровень дохода в своем регионе, это приведет к еще большей региональной дифференциации по доходам и создаст препятствия для формирования единого социально-экономического пространства.

В то же время, обеспечение населения набором социально значимых услуг на уровне минимального социального стандарта должно быть возложено на регионы. Этот тезис не противоречит утверждению о том, что расходные обязательства региональных бюджетов не соответствуют их доходным полномочиям, поскольку в данном случае речь идет именно о минимальном наборе социально значимых услуг.

Предложенное нами разделение двух основных направлений социальной стандартизации (прожиточный минимум и минимальный набор социально значимых услуг) не ограничивает регионы и муниципалитеты в обеспечении граждан дополнительным доходом и предоставлении им расширенного набора социально значимых услуг.

Несмотря на то, что финансирование регионами минимальных социальных стандартов в области социально значимых услуг не должно слишком сильно повысить нагрузку на бюджеты регионов, тем не менее, расходы региональных бюджетов увеличатся. Следовательно, необходимо совершенствовать порядок собираемости региональных и местных налогов, поскольку и те и другие налоги составляют консолидированный бюджет региона.

3. Подготовлены рекомендации по поддержанию бюджетной обеспеченности муниципалитетов на минимально допустимом уровне и совершенствованию механизмов предоставления финансовой помощи

Проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти во многом обусловлена недостаточными налоговыми полномочиями соответствующих бюджетов. Следовательно, необходимо обеспечить региональные органы власти и муниципалитеты собственными налоговыми поступлениями, которые позволят выполнять расходные обязательства, возложенные на региональные и местные органы власти. При этом большое значение имеет то, как разграничены доходы между уровнями бюджетной системы РФ.

Разграничение доходов должно обеспечивать предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в экономическом развитии соответствующих территорий, формированию благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также предоставлять широкие возможности для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики и применения средне- и долгосрочного бюджетного планирования.

В то же время, на данном этапе развития бюджетного федерализма в России, выполнение этой рекомендации труднореализуемо. Поэтому в ближайшей перспективе необходимо совершенствовать межбюджетные отношения, в частности механизмы предоставления финансовой помощи вышестоящих бюджетов, а также способы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов в составе региона.

Совершенствование механизмов предоставления финансовой помощи следует рассматривать в соответствие с каналом, по которому поступают финансовые ресурсы. Можно выделить несколько каналов предоставления финансовой помощи. В частности, к ним относится помощь федерального центра регионам, помощь регионов муниципалитету, а также помощь федерального центра муниципалитетам.

Что касается помощи федерального центра муниципалитетам, то в данном случае речь идет о придании органам местного самоуправления отдельных государственных расходных обязательств. Идея состоит в том, что в ведение того или иного муниципалитета передаются некоторые расходные обязательства федерального центра. При этом финансирование этих расходных обязательств производится федеральным центром, а непосредственная реализация этих обязательств осуществляется муниципалитетом. Целесообразность принятия такого решения заключается в том, что исполнение (или организация исполнения) принятого федеральным центром нормативно-правового акта эффективнее на муниципальном уровне. Примером могут служить различные адресные выплаты населению, требующие детального учета и контроля на местном уровне, например, предоставление субсидий малообеспеченным категориям населения по оплате жилья и коммунальных услуг.

Финансирование обязательств федерального центра, переданных на муниципальный уровень, должно осуществляться следующим образом. Для исполнения переданных органам местного самоуправления обязательств федерального центра органы государственной власти субъектов РФ должны обеспечить предоставление местным бюджетам субвенций в форме, установленной законодательством. Для финансирования делегированных на местный уровень обязательств в бюджете субъекта РФ предусматривается фонд компенсаций.

При этом федеральный центр должен возмещать расходы регионов по обеспечению муниципалитетов финансовой помощью для исполнения последними переданных расходных обязательств федерального центра. Таким образом, федеральный центр должен обеспечивать местный уровень бюджетной системы финансовыми ресурсами через региональные органы власти. Это связано с тем, что затраты от организации предоставления федеральным центром финансовой помощи муниципалитетам напрямую могут сделать экономически необоснованным ее предоставление.

Данный механизм предоставления финансовой помощи муниципалитетам является также своего рода механизмом адаптации для бюджетной системы РФ при переходе к модели минимальных государственных социальных стандартов в рамках единого социально-экономического пространства. С учетом реалий, сложившихся к настоящему времени в российской экономике, предлагаемый механизм предоставления финансовой помощи позволяет несколько смягчить переход к модели минимальных государственных социальных стандартов, в которой ответственность за минимальный уровень социально значимых благ и услуг возлагается на регионы.

Необходимо также совершенствовать механизмы предоставления муниципалитетам региональной финансовой помощи. Региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районные фонды финансовой поддержки поселений предназначены для предоставления нецелевой финансовой помощи (дотаций), вопросы использования которой находятся в компетенции получателя средств. Распределение средств через эти фонды преследует цель обеспечения местных бюджетов финансовыми ресурсами для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы. Порядок распределения средств данных фондов должен способствовать эффективному выравниванию бюджетной обеспеченности.

Уровень бюджетной обеспеченности показывает во сколько раз объем доходов бюджета конкретного муниципального образования, приведенный к сопоставимому виду с помощью учета ценовых факторов и численности потребителей бюджетных услуг (населения), больше или меньше среднего по всем муниципальным образованиям данного типа объема доходов на душу населения. Распределение фонда финансовой поддержки на основе оценки уровня бюджетной обеспеченности должно осуществляться с целью повышения этого уровня у наименее обеспеченных муниципалитетов.

Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования, больше единицы (например, 1,1), то это означает, что оно обеспечено доходами выше, чем все муниципальные образования этого типа (на десять процентов). Если уровень бюджетной обеспеченности меньше единицы (например, 0,85), значит, это муниципальное образование обеспечено доходами в меньшей степени, чем муниципальные образования этого типа (на пятнадцать процентов).

Целью распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований должно стать сокращение различий (выравнивание) уровня доходов местных бюджетов путем увеличения объема финансовых ресурсов наименее обеспеченных налоговыми доходами муниципалитетов. Это позволит обеспечить наибольшее число граждан региона социально значимыми услугами на уровне минимального социального стандарта. При этом местные бюджеты должны быть приведены к сопоставимому виду с учетом численности населения и ценовых факторов.

Мы считаем, что бюджетная обеспеченность всех муниципалитетов в том или ином регионе не обязательно должна стать одинаковой, поскольку полное выравнивание бюджетной обеспеченности снижает у получателей помощи стимулы к развитию собственной доходной базы.

В этой связи в диссертационном исследовании нами рассмотрены различные методы выравнивания бюджетной обеспеченности в муниципальных образованиях: метод пропорционального выравнивания; метод выравнивания до максимально возможного уровня; комбинированные методы.

В соответствии с методом пропорционального выравнивания распределение средств фондов финансовой поддержки пропорционально отставанию уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов от уровня бюджетной обеспеченности, выбранного в качестве критерия выравнивания. Например, в случае принятия решения о том, что право на получение финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности имеют муниципалитеты, уровень бюджетной обеспеченности которых отстает от среднего более чем на 30% (уровень бюджетной обеспеченности не более 0,7), то критерий выравнивания будет 0,7. Муниципалитеты, имеющие уровень бюджетной обеспеченности выше данного критерия не будут получать средства из фондов финансовой поддержки.

Метод выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки таким образом, чтобы после выравнивания уровень бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых муниципалитетов был одинаков. В данном случае, минимальный уровень бюджетной обеспеченности должен определяться, исходя из объема фонда финансовой поддержки без использования критерия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Использование метода выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня должно обеспечить полное выравнивание группы наименее обеспеченных муниципалитетов. При этом если до выравнивания уровень бюджетной обеспеченности этих муниципалитетов различался, то после выравнивания вся группа муниципальных образований получает одинаковый объем финансовых ресурсов в сопоставимом виде.

Комбинированные методы предполагают либо использование, последовательно, метода пропорционального выравнивания и метода выравнивания до максимально возможного уровня, либо использование метода пропорционального выравнивания несколько раз с различными критериями бюджетной обеспеченности.

Мы считаем, что необходимо активно использовать закрепленную в новой редакции Бюджетного кодекса РФ возможность по передаче муниципальным районам полномочий по предоставлению дотаций поселениям за счет средств регионального бюджета. Средства на исполнение указанных переданных полномочий должны предоставляться районным бюджетам из регионального фонда компенсаций.

Использование этой возможности может оказаться удобным в субъектах РФ с большим числом поселений. В этом случае вместо того, чтобы напрямую формировать финансовые взаимоотношения с органами местного самоуправления нескольких сотен поселений (и городских округов), органы государственной власти субъекта РФ могут ограничиться взаимодействием с гораздо меньшим количеством органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

4. Сформулированы предложения по повышению прожиточного минимума с целью выполнения им своей роли в качестве минимального социального стандарта доходов граждан

В дополнение к общим рекомендациям по выполнению государством своих социальных гарантий автором диссертационной работы были отдельно сформулированы предложения по совершенствованию обеспечения прожиточного минимума, так как обеспечение минимального уровня доходов является необходимым условием выполнения системой минимальных социальных стандартов своей роли.

Анализ, проведенный нами во второй главе данной работы, показывает, что одна из ключевых проблем при расчете прожиточного минимума связана с применением соответствующей методики (Министерство труда и социального развития РФ, Государственный комитет РФ по статистике, «Об утверждении методики исчисления прожиточного минимума в целом по Российской Федерации», Постановление от 28. 04. 2000 (в редакции Постановления Минтруда № 24, Госкомстата РФ № 19 от 12. 03. 2001)), определяющей размер как прожиточного минимума, так и потребительской корзины в его основе. В соответствии с используемой методикой размер потребительской корзины определяется нормативным размером продуктового набора, набором непродовольственных товаров, перечнем услуг и соответствующими ценами на продукты питания, непродовольственные товары и услуги.