Статья: Экономические методы оценки регулирующего воздействия нормативно-правовых актов

2

Экономические методы оценки регулирующего воздействия нормативно-правовых актов

Победин А.А.,

Федулов Д.В.

Цель. Анализ экономических методов оценки регулирующего воздействия нормативно-правовых актов, применяемых в зарубежных странах и России, выявление проблем реализации оценки регулирующего воздействия в РФ.

Методы. В ходе исследования использованы методы сравнительного анализа, экономического анализа, методы оценки регулирующего воздействия: анализ издержек и выгод, модель стандартных издержек, анализ издержек и эффективности, мультикритериальный анализ.

Результаты. Автором проведен сравнительный анализ экономических методов оценки регулирующего воздействия нормативно-правовых актов, охарактеризованы особенности их реализации, на основании зарубежного опыта, выделены ключевые составляющие методики реализации экономических методов оценки регулирующего воздействия, рекомендуемых для реализации в России, выявлены основные недостатки реализации оценки экономических последствий принятия нормативных актов в России.

Научная новизна. Научная новизна публикации заключается: в анализе и обобщении зарубежного опыта реализации оценки регулирующего воздействия, выявления методик, применимых в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия нормативно-правовых актов в РФ; выявлении недостатков и проблем, возникающих при подготовке заключений об оценке регулирующего воздействия в России.

Ключевые слова: анализ рисков, анализ сценариев, имитационное моделирование, критерий чистых социальных выгод, метод анализа издержек и выгод, метод анализа издержек и эффективности, модель стандартных издержек, мультикритериальный анализ, оценка регулирующего воздействия, экономические методы оценки регулирующего воздействия.

правовой акт регулирующее воздействие экономика

Нормативно-правовое регулирование является основным способом воздействия на социально-экономические отношения в современном обществе, практически невозможно выявить сферы общественной жизни, не затронутые правовой регламентацией. Решения, принимаемые в сфере государственного регулирования, так или иначе находят свое отражение в виде определенной совокупности новых норм и правил, закрепленных в соответствующих правовых документах. Однако любое вмешательство государства в экономические или социальные отношения способно вызвать наряду с положительными последствиями определенные нежелательные эффекты, часто вступающие в противоречие с изначальными целями регулирования.

Для решения указанной проблемы в зарубежных странах был создан институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ), призванный, на основании детального анализа, снизить нежелательное последние вмешательства государства, сделать инструменты государственного регулирования точнее и эффективнее. С 2010 оценка регулирующего воздействия применяется в Российской Федерации. Как на федеральном, так и на региональном уровнях власти были разработаны методические рекомендации по проведению этой оценки [16].

Однако в силу небольшого опыта функционирования института оценки регулирующего воздействия нормативных актов в нашей стране, как методические рекомендации, так и другая научно-методическая литература не всегда отвечают на все вопросы возникающие при реализации процедуры оценки. Одним из наиболее трудных этапов проведение оценки регулирующего воздействия является экономический анализ регулирующего инструментария, позволяющий выразить результаты регулирования в виде количественных величин, на основании которых может быть принято объективное и взвешенное решение.

В зарубежном опыте оценки регулирующего воздействия накоплено достаточно большое количество методов, позволяющих как проводить экономический анализ результатов реализации нормативных актов, так и сравнивать различные варианты регулирующего воздействия [12]. В настоящей работе мы попытаемся обобщить наиболее популярные методы экономического анализа потенциального регулирующего воздействия, которые, безусловно, будут весьма востребованы при подготовке заключений об оценке регулирующего воздействия.

Исходя из мирового опыта можно выделить основные методы анализа регулирующего воздействия:

1. Анализ издержек и выгод

2. Анализ издержек и эффективности

3. Мультикритериальный анализ

Метод анализа издержек и выгод (АИВ) предполагает разделение положительных и отрицательных последствий нормативных актов на три основные группы: монетизируемые, квантифицируемые и качественные. Монетизируемые последствия могут быть выражены в стоимостном выражении, квантифицируемые - в любых количественных величинах, а качественные невозможно измерить в количественных величинах. Строго говоря, монетизируемые последствия (издержки или выгоды) являются частным случаем квантифицируемых, но поскольку стоимостное выражение предоставляет больше возможностей для сравнения и анализа, монетизируемые издержки и выгоды рассматривают отдельно, а к квантифицирумым обычно относят такие последствия, которые не представляется возможным свести к стоимостным, но можно измерить в иных количественных величинах. АИВ применяется в случае, когда большую часть издержек и выгод можно монетизировать. Стоимостные параметры можно складывать и сравнивать. Соответственно, суммарный объем выгод в стоимостном выражении сравнивается с суммарным объемом издержек на основании чего формулируется решение о целесообразности применения того или иного регулирующего инструмента [1,11].

Общий алгоритм применения АИВ упрощенно можно представить следующим образом:

1. Отбор сценариев (вариантов регулирующего воздействия), по которым и будет проводится анализ;

2. Определение состава организаций и групп населения, затронутых регулирующим воздействием, для которых будут выявляться издержки и выгоды;

3. Составление перечня издержек и выгод по определенному ранее кругу субъектов;

4. Представление издержек и выгод в стоимостной форме (монетизация);

5. Процедура дисконтирования выявленных издержек и выгод, расчет чистой приведенной стоимости;

6. Анализ рисков и неопределенности. Анализ чувствительности по различным параметрам.

Количество сценариев зависит от желания и возможностей субъекта, проводящего анализ (государственного органа или иной организации). Однако желательно включать в состав сценариев, как минимум, следующие варианты: а) отсутствие регулирования (текущая ситуация); б) наиболее предпочтительный сценарий (оптимальное соотношение издержек и выгод); в) «жесткий» сценарий (максимальные выгоды при более высоких издержках); «мягкий» сценарий (наименьшие издержки при более низких выгодах). В ходе анализа каждый из сценариев сравнивается с вариантом « а» (отсутствие регулирования), а также между собой.

Издержки и выгоды для субъектов предпринимательской деятельности и населения удобнее всего определяются в случае, если их можно сопоставить с количеством реализованных (или приобретенных) товаров и услуг. Если в результате введения ограничительной меры предприниматели реализуют меньшее количество товаров, то это неизбежно приводит к снижению дохода и прибыли предпринимателя, соответственно, увеличиваются издержки. Аналогичным образом, если в результате регулирующего воздействия снижается возможность приобретения каких-либо товаров (к примеру, оборудования, необходимого для производства), это также увеличивает издержки, поскольку теперь товар можно приобрести либо по более высокой цене, либо вообще отказаться от покупки, соответственно, невозможно будет воспользоваться полезными свойствами этого товара (если продолжать пример с приобретением оборудование - это будет отказ от инвестирования, что лишает предпринимателя и потенциальной прибыли в будущем).

Одним из способов определения издержек (и выгод) является расчет альтернативной стоимости (альтернативных издержек). Альтернативные издержки означают потерянную выгоду вследствие невозможности использовать экономический ресурс наиболее эффективным образом. К примеру, если в результате реализации регулирующей меры оказалось невозможным приобрести какой-либо продукт, альтернативными издержками покупателя будет являться упущенная чистая выгода, выражаемая как разность рыночной цены товара и максимальной ценой, по которой потребитель был согласен приобрести товар (для продавца, соответственно, это будет разность между рыночной ценой и минимальной ценой, по которой предприниматель был согласен продать продукцию). Следует учитывать, что рыночные цены могут являться хорошим ориентиром при определении издержек и выгод только в условиях высококонкурентного рынка. При наличии факторов, существенно ухудшающих состояние конкурентной среды, следует использовать корректирующие коэффициенты. К примеру, если государством субсидируется какое-либо производство, повышающий коэффициент должен учитывать влияние субсидий на итоговую цену продукции [6].

Альтернативные издержки субъектов предпринимательской деятельности можно разделить на явные и неявные. К явным издержкам относятся альтернативные издержки, принимающие форму платежей в денежно форме поставщикам различных факторов производства (заработная плата, аренда оборудования, транспортные расходы, коммунальные услуги, услуги связи, финансовые услуги и т.д.). Неявные издержки, в отличие от явных, являются альтернативными издержками использования различных ресурсов, которые принадлежат самому предпринимателю, то есть в отношении которых отсутствуют платежи в явной форме. К неявным издержкам могут быть отнесены доходы, которые предприниматель мог бы получить при ином, более выгодном, использовании принадлежащих ему ресурсов.

При определении административной нагрузки на субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности широко применяется модель стандартных издержек [7]. Первоначально модель стандартных издержек (МСИ) была разработана в Нидерландах, но в настоящее время применятся во многих странах как в Европе, так и за её пределами. Преимуществом МСИ является высокая детализация при измерении расходов, обусловленных определенными административными процедурами, включая расходы на осуществления конкретных видов деятельности. Очень часто при реализации требования, закрепленных в нормативных актах, у субъектов предпринимательской деятельности возникают обязанности по предоставлению информации в те или иные государственные органы - информационные обязательства . К последним также относится обязанность собирать и хранить определенную информацию или предоставлять информацию при специальном запросе. Каждое информационное обязательство состоит из одного или более требований в отношении к информационным данным. Каждое такое требование представляет собой отдельную единицу информации, которая должна быть собрана и предоставлена в соответствии с информационными обязательствами. Сбор и предоставление каждой единицы информации предполагает осуществление определенных видов административной деятельности, стоимость осуществления которых оценивается в МСИ. Для осуществления такой оценки необходимо определить ряд стоимостных параметров: цена , время и количество . Административные издержки (Cost) на выполнение информационного требования определяются по следующей формуле (1):

(1)

Цена (P) определяется как тарифная ставка по оплате труда, а также накладные расходы на организацию и проведение определенных административных мероприятий. Если работа с информацией предполагает привлечение третьих лиц, стоимость их услуг также включается в цену. Время (T) означает количество единиц времени, требуемых на осуществление определенной административной деятельности. Количество (Q) - это величина, отражающая число предпринимателей (фирм), затронутых регулирующим воздействием, умноженная на то, сколько раз необходимо выполнить информационное требование в течение года.

Применение модели стандартных издержек для целей оценки регулирующего воздействия закреплено и в нормативной базе РФ. Минэкономразвития РФ разработало и утвердило в 2015 году Методику оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования [17]. Согласно данной методике стандартные издержки разделены на две группы - информационные издержки и содержательные издержки. К информационным издержкам отнесены затраты, возникающие в процессе сбора, подготовки и предоставления органам власти определенной информации в соответствии с требованиями нормативного акта. Если же издержки не связаны с выполнением информационных требований, они отнесены к группе содержательных. Расчет издержек на выполнение отдельного информационного требования, закрепленного в нормативном акте, проводится следующим образом (2):

(2)

где t _ит - затраты рабоч. времени (в часах), необходимые на выполнение отдельного информационного требования;

w - среднечасовая стоимость работы персонала, выполняющего действия, необходимые для реализации требований;

A _ит - стоимость различных приобретений, необходимость которых связана с выполнением требований.

Если при реализации метода АИВ не удается монетизировать все издержки и выгоды, необходимо рассмотреть различные варианты квантификации - представления в не стоимостных, но измеримых количественных единицах. В зарубежных странах разработано достаточно большое количество методик монетизации или квантификации издержек и выгод регулирующего воздействия. Особенно значительное внимание уделяется монетизации издержек и выгод в отношении безопасности, здравоохранения, состояния рынка труда, однако для РФ эти сферы не являются объектами обязательной оценки регулирующего воздействия, которая ограничена субъектами предпринимательской и инвестиционной деятельности.

При проведении АИВ используется критерий чистых социальных выгод (NSB), представляющий собой разность выгод (В) и издержек (C) регулирующего инструмента (3) [8].

(3)

К сожалению, простое суммирование выгод и издержек для использования в приведенной выше формуле будет являться неверным, поскольку необходимо учитывать фактор изменения стоимости денег во времени, то есть необходимо продисконтировать (пересчитать на определенную дату) стоимостной эквивалент как выгод, так и издержек. Для этого можно использовать показатель чистой приведенной стоимости (NPV), рассчитываемый по следующей формуле (4):