К сожалению, современное положение дел свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования системы, организации, принципов государственной службы. Как справедливо указано Ю.Н. Стариловым, лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить девятилетний опыт нормативного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации.
Предметный анализ ситуации, сложившейся в российском государственном аппарате в постсоветский период, позволил специалистам сформулировать принципы государственной службы. Так, А.В. Оболонский приводит десять принципов, которые позволят напряду с соответствующими мерами создать в России публичную государственную службу:
. Принцип приоритета профессиональных качеств. Этот принцип называется автором в качестве главного, «несущего». Рассматриваемый принцип предполагает наличие обеспечительных мер, таких как конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, политических должностей и некоторых других. Это позволит привлечь в государственный аппарат «свежую кровь», с одной стороны, и стать своеобразным кадровым «фильтром», с другой стороны. В качестве обеспечительной меры предлагается создание четко и объективно работающей системы отбора и оценки кадров для государственной службы. Следующей обеспечительной мерой должен стать контрактный механизм взаимоотношений служащего и государственного органа.
. Принцип статусного разделения политических и «карьерных» административных должностей. К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим критериям и на внеконкурсной основе. Поскольку занятие таких должностей связано с повышенным риском их потери, предлагается компенсировать этот риск «позолоченными парашютами», т.е. выходными льготами в форме либо пожизненной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом назначения и увольнения), либо права сдачи экзаменов на достаточно высокий классный чин, дающий право на занятие соответствующей постоянной «карьерной»должности. К «карьерным» должностям относятся должности, не являющиеся политическими.
. Принцип компенсируемых ограничений. В соответствии с данным принципом автором предлагается установить адекватную компенсацию государственным служащим за предусмотренные законодательством ограничения в отношении работы по совместительству, занятия предпринимательской деятельностью, политической деятельностью и другие. Компенсацией в этом случае могли бы стать определенные привилегии. С нашей точки зрения, особый правовой статус государственных служащих должен связываться не только и не столько с возможными ограничениями в процессе службы, сколько с самим фактом службы на государство.
. Принцип приоритета прямых денежных выплат над «теневыми» льготами и привилегиями. Соблюдение этого принципа позволило бы сделать доходы государственных служащих более прозрачными, что, несомненно, во-первых, повысит гарантии оплаты труда рассматриваемой категории лиц, и, во-вторых, сократит нередко необоснованные представления граждан о завышенных доходах чиновников.
. Принцип «выведения за штат» и перевода на хозрасчет значительной части функций государственной службы. Реализация этого принципа будет способствовать удешевлению государственного аппарата за счет его сокращения.
. Принцип прозрачности. Как утверждает автор, разрушив мифологию о «тайне государственной машины», такие меры помимо всего прочего поднимут авторитет государственной службы в глазах общества, защитят ее от столь распространенного у нас огульного очернительства, которое, как известно, часто сопутствует закрытости, дефициту информации.
. Принцип ориентации на «клиента». Освещая данный принцип, автор очень удачно проводит аналогию между терминами «клиент» и «проситель», совершенно справедливо полагая, что «проситель» воспринимается как бесправный субъект, а «клиент» - это атрибут рыночной экономики, настраивающий, по крайней мере, на равноправные отношения.
. Принцип служебной лояльности. То есть лояльности по отношению к служебному долгу. Понимания и поддержки позиции Президента страны. Неукоснительного соблюдения основ конституционного строя.
. Принцип этичности. Данный принцип должен быть основан на соблюдении неформального Этического кодекса служащего.
. Принцип системности подготовки и переподготовки кадров. Для реализации рассматриваемого принципа предлагается структурировать кадровую подготовку служащих государственного аппарата, разделив ее на допрофессиональную подготовку и отбор возможных будущих администраторов и специальную переподготовку высших управленческих кадров.
Свой вариант принципов государственной службы предлагает и В.Н. Барышев (см. Приложение 1. Основные принципы государственной службы по концепции В.Н. Барышева). Наличие нескольких точек зрений по вопросам существа и содержательной части принципов государственной службы свидетельствуют о дискуссионном характере этих проблем.
В действующем законодательстве, регламентирующем государственную службу, в качестве особенности выделяют наличие основных и иных принципов государственной службы. Данный справедливый вывод основывается на том, что современная система законодательства о государственной службе включает базисный нормативный акт - Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и федеральные законы о видах государственной службы [11,c.39]. Статья 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие основные принципы построения и функционирования государственной службы:
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ;
законность;
приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
равный доступ граждан к государственной службе;
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
профессионализм и компетентность государственных служащих;
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Далее следует указать основные принципы построения и реализации государственной службы реализуются в законах о видах государственной службы. Одним из таких нормативных актов является Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В статье 4 сформулированы принципы гражданской службы:
) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
) стабильность гражданской службы;
) доступность информации о гражданской службе;
) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Как видно из текста, принцип «защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность» и здесь нашел свою преемственность. Однако защита самих государственных гражданских служащих как принцип не нашла отражение в законе. Таким образом, отсутствие закрепленного в законодательстве принципа социальной защиты государственных служащих свидетельствует о необходимости разработки и реализации механизма обеспечения этой важнейшей функции государства.
В завершении данной главы исследования можно сделать конкретные выводы. Социальная защита населения в целом, а также государственных служащих в частности находится в настоящее время в центре внимания руководителей государства, законодательных органов, ученых-юристов, социологов, политологов, экономистов, представителей других областей науки и практической деятельности. Являясь элементом правового статуса государственных служащих, социальная защита играет важнейшую роль в деле становления, укрепления, совершенствования государственного аппарата, основу которого должны составлять высококвалифицированные, исключительно преданные государству, высокоэрудированные сотрудники. Укрепляя правовой статус государственных служащих, включая соответствующий уровень их социальной защиты, государство решает важнейшую задачу по укреплению доверия общества к самому государству. Достойно оплачиваемые, высоко мотивированные государственные служащие являются необходимым инструментом государства в проведении внутренней и внешней политики. Их правомерная и социально направленная государственная деятельность получает легитимную оценку населения, что является чрезвычайно важным в условиях перехода к рыночным отношениям, сопровождающимся беспрецедентной ломкой прежних социально-экономических взаимосвязей в обществе и резким снижением уровня доходов населения, расколом социальных интересов различных групп населения.
Такое положение диктует необходимость усиления
социальной политики государства. Однако система социальной защиты государственных
служащих на данный момент только складывается в Российской Федерации. В связи с
этим она имеет выраженные и скрытые недостатки, а также дуальный характер для
определённых аспектов. К тому же, на современном этапе развития нашего общества
имеют место различные и многочисленные отрицательные тенденции в экономике и
политике. Отражаясь в деятельности государственных служащих РФ, они порождают
те негативные явления, которые имеют возможность наблюдать как представители
этой системы, так и другие граждане российского общества [2, c.64].
Это требует выделения конкретных проблем разбираемой системы и составления
альтернативных путей их решения. Таким образом, следующая глава исследования
посвящена данной теме.
1.3
Нормативно-правовое регулирование социально-правового обеспечения
государственной службы
Гарантии - это система условий, средств и способов, обеспечивающих всем и каждому равные правовые возможности для выявления, приобретения и реализации своих прав и свобод [36,c.67]. Успешное функционирование государственных служащих обеспечивается системой гарантий правового, экономического, социального и иного характера. Так, правовые гарантии обеспечивают защищённость государственного служащего путём регламентации продвижения по службе, переподготовки и повышения квалификации, защиту служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий, при увольнении со службы и др. Экономические гарантии состоят в финансовом и материальном обеспечении государственной службы. Социальные же гарантии представляют собой такие средства, которые обеспечивают нормальное функционирование государственных служащих путём охраны их здоровья, создания достаточного уровня материальной обеспеченности и жилищно-бытового устройства в период прохождения службы, а также после выхода их на пенсию (охрана труда, денежное содержание, пособия по временной нетрудоспособности, пенсии и т.д.)
Социальная защита государственных служащих как система выполняет в качестве основных функций экономическую, социальную, политическую.
Экономическая функция социальной защиты государственных служащих заключается в ее положительном воздействии на интересы и потребности государственных служащих как участников трудового процесса. Она имеет сложную внутреннюю структуру и состоит из нескольких взаимосвязанных подфункций: распределительной, обеспечительной и стимулирующей. С помощью распределительной подфункции происходит доведение до государственных служащих и их семей специфических материальных благ и услуг особым экономическим способом. Эта подфункция заключает в себе способы аккумуляции средств в особых фондах и их распределение на цели социальной защиты государственных служащих. Обеспечительная подфункция выражается в поддержании достаточного уровня материальной обеспеченности государственных служащих. Стимулирующая подфункция включает в себя стимулирование заинтересованности государственных служащих в эффективном выполнении своих служебных обязанностей, в служебной карьере, повышении производительности управленческого труда путем создания благоприятных условий труда государственных служащих, выплаты им высокого денежного содержания, их материального обеспечения в случае временной нетрудоспособности, охраны их здоровья и т.д [24,c.82].
Социальная функция включает выполнение задач по предупреждению, смягчению или устранению последствий наступления различных жизненных ситуаций и состояний. В зависимости от конкретных ситуаций в составе социальной функции можно выделить защитную и реабилитационную подфункции. Защитная подфункция заключается в защите государственных служащих от неблагоприятных последствий наступления некоторых жизненных ситуаций (болезнь, инвалидность, малообеспеченность и др.). Это происходит путем предоставления различных выплат, услуг. Реабилитационная подфункция состоит в восстановлении физических и иных способностей государственных служащих, нуждающихся в социальной защите. Она осуществляется с помощью таких видов обеспечения, которые помогают восстановлению трудоспособности служащих и вовлечению их в трудовую деятельность (службу). К их числу относятся пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и др.
Политическая функция охватывает связи между социальной защитой государственных служащих и политикой, прежде всего социальной политикой и политикой в сфере государственной службы (кадровой политикой) [23,c.16]. Ограничения, связанные с государственной службой, законодательно закреплены в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; в государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Наконец, государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.