Следует заметить, что особенностью Модельного кодекса является его приоритетная защита государственных (общественных) интересов в случаях их противоречия частным интересам гражданского служащего и создание эффективных механизмов такой защиты. Современное российское законодательство пока отстает в этом направлении.
Это видно на нескольких примерах. Во-первых, п. 5 ст. 13 Модельного кодекса устанавливает запрет на назначение кандидата на должность гражданской службы, если известно о конфликте интересов, - до момента разрешения такого конфликта. Подобного запрета российское законодательство не предусматривает.
Во-вторых, для российского гражданского служащего большинство решений, принятых комиссией по урегулированию конфликта интересов, не является обязательным, в отличие от Модельного кодекса (п. 3 ст. 13 Модельного кодекса).
В-третьих, меры по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе в Российской Федерации сводятся лишь к изменению служебного положения и дисциплинарным взысканиям. Отказ служащего от выгоды, из-за которой возник конфликт интересов, не сформулирован в законе в качестве его обязанности. Вместе с тем меры дисциплинарной ответственности, даже увольнение со службы, не позволяют устранить негативные имущественные последствия конфликта интересов. Например, гражданско-правовой договор или государственный контракт, на заключение которого повлияла личная заинтересованность гражданского служащего, не утрачивает своей силы, а уволенный с гражданской службы гражданин продолжает извлекать частную выгоду из сделки, совершенной с использованием служебного положения и противоречащей общественным и государственным интересам.
В-четвертых, согласно п. 2 ст. 15 Модельного кодекса гражданский служащий обязан запрашивать согласие своего работодателя на осуществление возмездной и безвозмездной деятельности в установленных случаях в соответствии с законодательством. Частью 2 ст. 14 Закона о гражданской службе предусмотрена лишь обязанность гражданского служащего информировать представителя нанимателя о выполнении иной оплачиваемой работы.
В-пятых, в ст. 12 Закона о противодействия коррупции предусмотрена процедура дачи согласия комиссией по урегулированию конфликта интересов на последующее трудоустройство бывшего гражданского служащего. Вместе с тем никаких критериев оценки предполагаемого места работы для решения вопроса о даче согласия не установлено.
В-шестых, Модельный кодекс включает в понятие личной заинтересованности любую выгоду не только для самого гражданского служащего, его родственников, связанных с ним организаций, но также для друзей служащего и его близких.
Одним из путей решения указанной проблемы для России могла бы стать ратификация Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию и включение в наше законодательство норм гражданско-правовой ответственности служащих за ущерб, причиненный в результате конфликта интересов. Куда более эффективным средством урегулирования конфликта интересов может стать не увольнение служащего (включая увольнение в связи утратой доверия в соответствии со ст. 592 Закона о гражданской службе), а устранение материальной выгоды от совершения сделок, например возможность признать такую сделку недействительной в судебном порядке. Кроме того, в число обязанностей гражданского служащего должна войти обязательность решений комиссии по урегулированию конфликта интересов, принятых в его адрес. Думается, что подобные комплексные изменения необходимо внести и в законодательство о противодействии коррупции, и в гражданское законодательство. Однако этот вопрос заслуживает отдельного исследования.
Еще одной проблемой является недостаточная конкретизация правил этического поведения гражданских служащих. В большинстве своем эти правила сформулированы достаточно абстрактно, иногда в виде принципов, и не могут служить повседневным руководством к действию для гражданских служащих в конкретных ситуациях. Нужны более четкие нормы, рассчитанные на обширный круг ситуаций. Такие правила могли бы быть закреплены в кодексах этики. Однако та форма, в которой такие кодексы приняты повсеместно в настоящее время - ведомственный нормативный акт - не позволяют отступать от законодательства. Да и термин «кодекс» здесь используется весьма условно, так как кодекс этики по своей сути не является результатом кодификации. Возможно, определенную роль здесь сыграли трудности перевода. За рубежом аналогичные документы, как правило, именуются английским словом «code». В переводе на русский язык это слово может обозначать не только законодательный акт, содержащий правовые нормы какой-либо отрасли права и систематизированный путем переработки действующего законодательства, но и простой набор (свод) правил или принципов поведения [15, с. 162; 17, с. 423]. Таким образом, кодексы этики правильнее было бы именовать сводом этических правил гражданских служащих.
Думается, что наиболее подходящей правовой формой закрепления правил этического поведения гражданских служащих Российской Федерации и ее субъектов является указ Президента Российской Федерации, поскольку эта форма обеспечивает единообразное и более оперативное по сравнению с федеральным законом правовое регулирование этического поведения на гражданской службе. В Законе о гражданской службе необходимо предусмотреть соответствующую отсылочную норму. Кроме того, учитывая динамичность соответствующего законодательства многочисленные кодексы этики будут нуждаться в постоянной актуализации. Следовательно, издание единого кодекса этики для гражданских служащих Российской Федерации позволило бы избежать избыточного нормотворчества.
Библиографический список
1. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс]. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=85554-3 (дата обращения: 01.11.2011).
2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Бюл. междунар. договоров. 2001. №3. С. 3-44.
3. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию: принята Комитетом министров Совета Европы 27 января 1999 г. // Бюл. междунар. договоров. 2009. №9. С. 15-29.
4. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята 31 октября 2003 г. // Бюл. междунар. договоров. 2006. №10. С. 7-54.
5. Куракин А.В. Актуальные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ // Административное и муниципальное право. 2008. №1. С. 25-35.
6. Малиновский А.А. Кодекс профессиональной этики: понятие и юридическое значение // Журнал рос. права. 2008. №4. С. 39-44.
7. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принят резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН: принят 12 декабря 1996 г. [Электронный ресурс]. URL:http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/int_code_of_conduct.shtml; http://www.un.org/documents/ga/res/51/a51r059.htm (дата обращения: 01.11.2011).
8. Новоселова Н.В. Конфликт интересов на государственной службе: некоторые проблемы правопонимания // Административное право и процесс. 2010. №6. С. 38-42.
9. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №31, ст. 3215.
10. О противодействии коррупции: Федер. закон Рос. Федерации от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. №52 (ч. 1), ст. 6228.
11. Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Пермского края, замещающих должности государственной гражданской службы Пермского края в Министерстве природных ресурсов Пермского края: приказ Министерства природных ресурсов Пермского края от 5 марта 2011 г. №СЭД-30-03-07-6 // Бюл. законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2011. №10.
12. Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения заместителей председателя Правительства Пермского края, руководителей исполнительных органов государственной власти Пермского края и руководителя Аппарата Правительства Пермского края: указ губернатора Пермского края от 07 июля 2011 г. №54 // Бюл. законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2011. №27.
13. Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии: приказ Росстандарта от 17 февраля 2011 г. №625 // Вестн. Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. 2011. №4.
14. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента Рос. Федерации от 12 августа 2002 г. №885 // Рос. газета. 2002. 15 авг.
15. Пивовар А.Г., Осипов В.И. Англо-русский юридический словарь: право и экономика. М.: Экзамен, 2006. 864 с.
16. Президент России. Государство [Электронный ресурс]. URL: http://state.kremlin.ru/face/8409 (дата обращения: 01.11.2011).
17. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2001. 776 с.
18. Center for the Study of Ethics in the Professions, Illinois Institute of Technology // [сайт Технол. ин-та Иллинойса]. URL: http://ethics.iit.edu/index1.php/Library/Print%20Collections/Part%20III%20Government%20Organizations(дата обращения: 01.11.2011).
19. Civil Law Convention on Corruption (Strasbourg, 4 September 1999) [Электронный ресурс]. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/174.htm (дата обращения: 01.11.2011).
20. Evaluation report on the Russian Federation. Adopted by GRECO at its 40th Plenary Meeting (Strasbourg, 1-5 December 2008). P. 65-66 [Электронный ресурс]. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/ GrecoEval1-2%282008%292_RussianFederation_EN. pdf (дата обращения: 01.11.2011).
21. Programme of action against corruption [Электронный ресурс]. URL: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=539992&SecMode=1&DocId=550744&Usage=2 (дата обращения: 01.11.2011).
22. Recommendation No. R (2000) 6 of the Committee of Ministers to Member states on the status of public officials in Europe [Электронный ресурс]. URL: https://wcd. coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=531085&SecMode=1&DocId=330030&Usage=2 (дата обращения: 01.11.2011).
23. Recommendation No. R (2000) 10 of the Committee of Ministers to Member states on the on codes of conduct for public officials [Электронный ресурс]. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec%282000%2910_EN.pdf (дата обращения: 01.11.2011).
24. Resolution (97) 24 of the Committee of Ministers on the twenty guiding principles for the fight against corruption [Электронный ресурс]. URL: https://wcd.coe.int/ ViewDoc.jsp?id=593789(дата обращения: 01.11.2011).
25. Statute of the Council of Europe [Электронный ресурс]. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/html/001.htm (дата обращения: 01.11.2011).
Примечания
1 Анализ базы данных перечня этических кодексов государственных органов в США и Канаде, организованный Центром по изучению профессиональной этики Технологического института Иллинойса, США, приводит к выводу о том, что кодексы этики для гражданских служащих и полицейских были приняты в 1970-1990-х гг. [18].
2 Группа государств против коррупции (The Group of States against Corruption, GRECO) была учреждена в 1999 г. Советом Европы для мониторинга исполнения государствами антикоррупционных стандартов Совета Европы. Россия вошла в GRECO 01.02.2007 г.
3 Например, в соответствии с указом губернатора Пермского края от 7 июля 2011 г. №54 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения заместителей председателя Правительства Пермского края, руководителей исполнительных органов государственной власти Пермского края и руководителя Аппарата Правительства Пермского края» утвержден соответствующий кодекс, государственным органам края предписано утвердить аналогичные кодексы. Такая рекомендация также дана муниципальным органам [12].
4 Так, например, Кодекс этики и служебного поведения заместителей председателя Правительства Пермского края, руководителей исполнительных органов государственной власти Пермского края и руководителя Аппарата Правительства Пермского края, утвержденный указом губернатора Пермского края от 7 июля 2011 г. №54, содержит дополнительные положения по сравнению с Типовым кодексом (пункты 2.12, 4.2) [12].
5 Для Российской Федерации данная конвенция вступила в силу с 08.06.2006 г.
6 Для Российской Федерации данная конвенция вступила в силу с 05.05.1998 г.
7 Для Российской Федерации данная конвенция вступила в силу с 01.02.2007 г.
8 Российская Федерация не участвует.