Россия в Арктике: на пересечении внешних и внутренних угроз
Шамахов В.А., Межевич Н.М.
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация
Санкт-Петербургский государственный экономический университет
Институт проблем региональной экономики РАН, Санкт-Петербург, Российская Федерация РЕФЕРАТ
Возвращение России в Арктику состоялось. В дальнейшем можно будет спорить о качестве этого возвращения, обратимости или необратимости этого процесса. Важно, что данный результат признан международным сообществом. Это является достижением и серьезным вызовом для Российского государства в целом. Наши достижения и наши поражения имеют внешнюю реакцию, впрочем, удивительно похожую -- нарастание антироссийской активности по всем направлениям.
Учитывая статус нашей страны, это практически неизбежно. Вопрос, что из этого следует? Любая ошибка в управленческих решениях ведет к нарастающему внешнему воздействию. Санкционные инструменты дополняются военными угрозами, борьба за экологию ориентируется на принесение российскому энергетическому сектору прямого и косвенного ущерба. В этих условиях необходимо эффективное межведомственное взаимодействие в проведении арктической политики.
Ключевые слова: Арктика, Север, управленческие решения, экономика, военная безопасность, ресурсы, потенциал
Return of Russia to the Arctic has succeed. Further, it will be possible to argue on quality of this return, reversibility or irreversibility of this process. It is important that this result is recognized as the international community. It is achievement and a serious call for the Russian state in general. Our achievements and our defeats have external reaction, however, surprisingly similar -- increase of the anti-Russian activity in all directions.
Considering the status of our country, it is almost inevitable. A question what from this follows? Any mistake in management decisions leads to the accruing external influence. Sanctions tools are complemented with military threats fight for ecology is guided by bringing to the Russian energy sector of direct and indirect loss. In these conditions, effective interdepartmental interaction in carrying out the Arctic policy is necessary.
Keywords: Arctic, North, management decisions, economy, military safety, resources, potential
1. Потенциал российской Арктики и исторические практики хозяйственного освоения
Развитие России как политический и экономический императив требует сохранения Арктики не просто в составе территории (акватории), но и в качестве экономически активного пространства. Арктика в цивилизационном развитии России является фактором, определяющим как политику, так и экономику страны. В принципе по данному вопросу существует единое мнение в экспертном и научном сообществе. Однако характер данного влияния оценивается по-разному. Существует две противоположные точки зрения. Первая сформулирована еще Ломоносовым, заявившим то, что «Богатство России прирастать будет Сибирью». В принципе она подтвердилась. Тем не менее, в современных условиях рыночной экономики и лавинообразной глобализации возникает вопрос об издержках при освоении Севера. Этот вопрос связан с энергоемкостью ВВП России.
При исследовании экономики Арктики следует учитывать, что это понятие не имеет узко географического смысла и не означает набора климатических характеристик, превращающий территорию в Север. В Российской Федерации Арктика определяется как территория, ограниченная физико-географическими и экономическими параметрами. Сосредоточимся на последних. Арктика -- экстремальная по природно-климатическим условиям территория, характеризующаяся наибольшей удаленностью от железнодорожной сети, неразвитостью транспортных коммуникаций и почти полностью зависимая от сезонного завоза материально-технических ресурсов и потребительских товаров в период навигации морского и речного транспорта [10, а 10]. В этом классическом определении советской эпохи содержится важнейшее для нас указание на то, что географические параметры напрямую трансформируются в показатели рентабельности, связанные с материалоемкостью, энергоемкостью, транспортной эффективностью.
При этом Арктика не диагностируется и с точки зрения определенных видов хозяйственной деятельности. Что же тогда Арктика? Понятие «экономика Арктики» не имеет жестко очерченных пространственных и экономических границ. При определении Арктики как области хозяйственной деятельности человека принципиальными моментами являются качественная и количественная оценка совокупности социально-экономических, национально-этнических и природно-климатических факторов и условий. Эти факторы определяют специализацию территории на производстве какой-либо продукции или услуг, если:
а) ее производство дешевле, чем в других частях страны;
б) эта продукция может выпускаться в значительно большем объеме, чем необходимо для удовлетворения местных потребностей;
в) выпуск такой продукции обеспечен ресурсами и условиями;
г) производство необходимо стране;
д) производство позволяют особенности географического положения, в том числе по отношению к транспортной сети [12].
О потенциале российской Арктики. Сознательно приведем данные начала века. Это связано с тем, что в последний год-два наметилась линия на завышение возможностей России, недооценку трудностей освоения Арктики, а также попытки привязать любой регион вплоть до Краснодарского края к проблематике освоения Ар-ктики. Да, использование природно-сырьевого потенциала регионов Севера имеет существенное значение для экономики России. По оценкам бывшего Госкомсевера РФ, здесь сосредоточено до 80% разведанных и прогнозных запасов минеральносырьевых ресурсов, свыше 60% лесных ресурсов и 90% запасов пресной воды. В северных регионах добывается 97% газа, три четверти нефти, 90% олова, основная часть золота, алмазов, меди, никеля, 15% угля, вырабатывается до 20% электроэнергии, производится весь апатитовый концентрат. Регионы севера являются основными территориями заготовки и переработки древесного сырья. Совокупная доля северных территорий превышает половину общероссийского выпуска продукции лесозаготовки и деревообработки. Более половины улова рыбы и добычи морепродуктов России и четверть производства рыбных консервов приходится на долю северных районов . В общероссийских запасах минерально-сырьевых ресурсов Республика Саха (Якутия) занимает третье место среди регионов России, что составляет 8,64% в общероссийских запасах. В числе основных полезных ископаемых важное значение имеет промышленная разработка месторождений золота, алмазов, слюды-флогапита, каменного и бурого углей, железной руды, природного газа, олова, вольфрама, полиметаллических руд, пьезокварца [11]. Впрочем, переходя к реалиям текущего момента, отметим, что важны не потенциальные месторождения, а показатели их использования. В этом контексте вспомним то, что один Ямало-Ненецкий автономный округ (ЯНАО, Ямал) обеспечивает добычу до 90% российского природного газа и около 20% жидкого углеводородного сырья .
Ресурсный фактор очевиден, однако для Арктики, вследствие советского этапа развития, это прежде всего факторы политической целесообразности, а уже потом экономическая рациональность. Сегодня это части советского экономического пространства, переструктурированного рыночной политикой, приобретающие новую экономическую идентичность. Современная Арктика -- это результат экономических усилий социалистической эпохи с соответствующими экономическими принципами управления. Если Урал капитализм помнит, и, строго говоря, при капитализме он стал «опорным краем державы», то, к примеру, в Арктике центры освоения это Певек, Дудинка, Нарьян-Мар и Тикси, чья экономическая и территориальная структура сложилась в другой формации.
Российские радикальные реформы сильно ударили по Арктической зоне и Северу в целом. Оценивая сегодняшний прорыв в арктическом освоении, следует помнить о том, что еще двадцать лет назад ситуация была прямо противоположной. Крайне неустойчивое отношение к Арктике и Северу в органах власти, отсутствие четкой государственной политики наглядно проявились в судьбе Государственного комитета РФ по вопросам развития Севера. В конце 1998 -- начале 1999 г. в его структуре была разработана «Концепция государственной поддержки северных районов» -- «ликвидаторский» по отношению к Арктике и Северу правительственный документ. Его главные цели сводятся к сокращению федеральных расходов, сужению структуры хозяйства, переходу, по возможности, на вахтовый метод освоения, переселению северян на материк, перекладыванию финансово-экономических тягот с центра на регионы. Дело дошло до того, что в Госкомсевере создали целый отдел по организации переселения северян; выглядит это примерно так, как, если бы, скажем, в Министерстве путей сообщения образовали отдел по ликвидации железных дорог [1, а 52]. Именно резкое сокращение государственного участия стало главной причиной тяжелого кризиса в пределах российской Арктики и северных районах в целом. «Специфической чертой освоения Арктической зоны и прилегающего полярного сектора стала „внеэкономичность“ этого процесса, удивительная даже в масштабе хозяйственной практики командно-административной системы. Арктическая зона и полярный сектор были практически изолированы от любых форм международного сотрудничества и международного разделения труда» [8, а 22].
Не просто сильный, а «абсолютный» Центр мог поддерживать внеэкономическое существование данных субъектов. «Тотальность региональной идентификации, характерная для советского пространства, связанная с заданностью статусов лишь относительно административных ячеек, сменится естественным самоопределением людей и мест» [3]. Однако новая система политических статусов и экономической специализации начала активно складываться в Арктике в последнее десятилетие. Впрочем, и сегодня многие вопросы решаются «с колес». Идет поиск консенсуса по вопросу о том, как, по каким каналам должна распределяться экономическая рента, сколько должен получать бюджет региона, сколько -- федеральный бюджет, сколько -- инвестор, вложивший деньги в освоение северных месторождений.
Еще важнее вопрос о том, в какой мере освоение Арктики и Севера России может быть дотационно? Имеются подсчеты, предполагающие то, что Арктика и Север отдают в федеральный бюджет в 2-3 раза больше, чем берут из него. Однако эти расчеты уже устарели и характеризуют ситуацию, сложившуюся до начала восстановления российской активности в Арктике и развития Северного морского пути (СМП). Как выглядит ситуация с точки зрения бюджетных расходов сейчас? Преодолели ли мы наследие рыночного экстремизма: «...рынок беспощадно „выбраковывает“ не только нерентабельные предприятия и целые отрасли, но, соответственно, и определенные типы и группы городов и целые территории “второго эшелона” (Крайний Север, Северо-Восток, некоторые районы Сибири, Дальнего Востока и др.)» [9, с. 22].
Важен вопрос и о том, в какой степени проанализирован курс наших соседей и конкурентов. Речь идет о механизмах самофинансирования для северных территорий, которые давно и успешно реализуются многими зарубежными странами, в частности, нашими североамериканскими соседями по Арктике. И хотя прямо переносить их опыт на нашу почву нельзя, знакомство с ним весьма полезно. Первое, что следовало бы позаимствовать из этого опыта, -- осознание принципиальной исчерпаемости таких ресурсов, как нефть, газ, уголь, алмазы, металлические руды. Это осознание с неизбежностью диктует политику создания в северных регионах страховых финансовых фондов, пополняемых за счет текущих доходов от эксплуатации наиболее ценных месторождений. С тем чтобы потом, когда эти месторождения будут исчерпаны, иметь достаточные источники доходов. Второе, чему можно поучиться у наших североамериканских коллег, -- это их твердому настрою на энергетическое самообеспечение северных регионов. Ни в одной стране мира нет такого понятия, как «северный завоз», это чисто российская специфика. В Канаде в большинстве северных районов пользуются своими собственными, пусть скромными, но местными источниками энергии. А таковые есть везде на Севере, в том числе у нас. Где-то можно использовать небольшие угольные карьеры или малые нефтяные месторождения, где-то, где есть ветреное побережье, -- энергию ветра, где-то -- малые ГЭС. Между тем, Эвенкийский автономный округ, обладающий собственными месторождениями угля и нефти, годами завозит сотни тысяч тонн того и другого.
В новых условиях следует учитывать то, что в большинстве случаев частные компании отдают предпочтение экспедиционному методу организации работ, при котором рабочая сила направляется на Север лишь на определенный период, например летний сезон, или вахтовому методу -- с посменным пребыванием рабочего на предприятии и последующим многодневным отдыхом на месте постоянного жительства, где остается семья (часто за пределами Севера). Такие методы являются наиболее эффективными экономически, а иногда и единственно возможными -- например, при транспортном строительстве, разработке мелких месторождений, в местностях с наиболее дискомфортными климатическими условиями. россия арктика международное сотрудничество
Особый вопрос -- экология. Усилиями многих организаций он приобрел международное значение, но и до политизации важность этого фактора не отрицалась. По сути, экологические ограничители -- еще один вызов в освоении Арктики [15]. Авторы планируют посвятить данному вопросу отдельную статью.
2. Исторические и современные экономические практики освоения Арктики и СМП
Комплексное освоение Арктики -- реальность нашего времени. Однако вопрос об эффективности этого освоения существует. Естественно, следует проанализировать формы, уже апробированные в отечественной практике [6]. В начале 1919 г. было создано Управление работ по исследованию и составлению проекта БеломорскоБалтийского водного пути, проведена большая работа по изучению и анализу почти двух десятков проектов канала. На XVII съезде ВКП(б) была принята резолюция «О втором пятилетнем плане развития народного хозяйства СССР (1933-1937). Одним из важнейших проектов плана стало решение о строительстве канала, соединяющего Белое и Балтийское моря, именно как инструменте для освоения Арктики [7]. Канал был построен, и это стало одной из предпосылок принятия первого Постановления СНК СССР от 17 декабря 1932 г. № 1873 . Организационная и правовая формы не могли не совершенствоваться. Дополнительные полномочия Главсевморпуть получил в 1936 г. Наша позиция, акцептированная не первый раз , заключается в том, что основные потери времени и ресурсов связаны не с действиями внутри того или иного управленческого института, а с взаимодействием «на стыках». В настоящее время есть некоторые признаки проблемы «перетягивания каната» между Росатомом, Министерством по развитию Дальнего Востока, Государственной комиссией по вопросам развития Арктики. Именно поэтому дискуссия о совершенствовании управленческих подходов на данном направлении периодически возникает снова.
Вернемся к этапам развития СМП. Северный морской путь как уникальный транспортный маршрут практически перестал работать к 2000-2002 г., а его инфраструктура была разрушена. Эта ситуация была трагична, но закономерна. В условиях псевдорыночной и искусственно демилитаризованной экономики значение транспортного пути закономерно уменьшилось. Еще в середине 1990-х гг. предлагалось два возможных выхода. Первый -- консервация сохранившихся материальных ценностей и переселение людей, второй -- интернационализация СМП. В этом случае существует потенциальная опасность утраты арктического сектора -- полярных владений РФ. Северный морской путь в 70-80-е гг. не рассматривался как международная транспортная и транзитная магистраль, и поэтому не мог рассматриваться как резерв международной транспортной системы. Парадокс в том, что именно в этот период инфраструктура СМП была наиболее развитой. Понимание того, что время для первого решения прошло, а второе имеет очевидные угрозы, привело к формированию современной концепции освоения Арктики.