Нормативную основу механизма обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции составляют нормы административного права, которые непосредственно определяют компетенцию деятельности полиции в административно-правовой сфере. Кроме того, нормы административного права определяют и порядок взаимоотношений гражданина и сотрудника полиции, эти нормы регулируют порядок предоставления гражданину или представителю юридического лица соответствующей государственной услуги, предоставление которой находится в ведении полиции. Нормы административного права конкретизируют режим взаимной ответственности сотрудника полиции и гражданина. В вопросе обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции используются как регулятивные, так и охранительные нормативные предписания. Регулятивные административно-правовые предписания, установленные в сфере внутренних дел дают возможность гражданину получить от полиции соответствующую государственную услугу, в частности, в сфере осуществления разрешительной деятельности, обеспечения имущественной безопасности, информационного обеспечения и др.
Следует отметить, весьма существенную роль регулятивных норм административного права в воздействии на внутриорганизационные общественные отношения, возникающие в деятельности полиции. Кроме того, соответствующими нормами административного права определяется компетенция подразделений и служб полиции в реализации законодательства о полиции.
В интересах обеспечения прав и свобод граждан в механизме административно-правового регулирования необходимо больше места предоставлять предписаниям заявительного порядка, снижать границы действия разрешительного воздействия. Такой подход, как представляется, будет способствовать саморегулированию общественных отношений, снижению необоснованного администрирования общественных процессов, в том числе со стороны органов полиции. Также представляется актуальным исключение конкуренции разрешительного и заявительного порядка регулирования общественных отношений, в частности, возникающих в сфере внутренних дел. В этой связи вполне логично учесть европейский опыт в этом вопросе. Как отмечал В.А. Туманов «…если из закона неясно, каков должен быть порядок реализации права - разрешительный или заявительный, то применяется заявительный порядок. Если возникает сомнение, нужно ли для реализации данного права обращение к административным властям, то его следует толковать в том плане, что такое обращение не нужно. Это следствие общего принципа, провозглашенного Декларацией прав человека и гражданина: «разрешено все, что не запрещено законом»[11].
В механизме реализации данного принципа в сфере внутренних дел имеется достаточно много правовых и организационных проблем, но его реализация объективно необходима именно в интересах обеспечения прав и свобод граждан. Необходимо по возможности сократить различного рода согласования, которые установлены для получения необоснованных разрешений, эти «управленческие процедуры» создают излишнюю бюрократизацию административных правоотношений в сфере внутренних дел, а также формируют питательную среду для коррупции и нарушения прав и свобод граждан.
Динамику норм административного права определяют правоотношения, именно в них происходит реализация гражданином своего правового статуса, также в ходе реализации правоотношений осуществляется и обеспечение прав и свобод гражданина. Правоотношение является основополагающим элементом механизма административно-правового регулирования, этот элемент механизма имеет сложную конструкцию, а также достаточное разнообразие своего проявления. Содержательно административное правоотношение, как элемент правового механизма обеспечения прав и свобод гражданина включает собственно гражданина, юридический факт и объект. Полиция обеспечивает права и свободы всех без исключения граждан, независимо от основания возникновения соответствующего правоотношения. Объектом данного правоотношения являются права и свободы гражданина. Эти компоненты, собственно, и определяют смысл и содержание деятельности российской полиции.
Бесспорным элементом административно-правового механизма обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции являются правоприменительные акты. В отличие от закона или иного нормативного правового акта, правоприменительный акт всегда индивидуален, персонифицирован, иными словами, он имеет конкретного адресата. Представить административную деятельность полиции, связанную с обеспечением прав и свобод граждан без вынесения соответствующих актов просто невозможно. Такие акты имеют государственную природу, определенную юридическую силу, в связи с чем они носят обязательный характер для сторон соответствующего административного правоотношения. Этими актами до адресата правовой нормы, в ряде случаев, доводятся ее требования, определяются перспективы служебной деятельности и т.п. Правоприменительные акты, которые выносятся в процессе обеспечения прав и свобод граждан достаточно разнообразны. Это могут быть акты регулирующего и охранительного характера, кроме того, эти акты могут носить процессуальный характер.
В производстве по делам об административных правонарушениях, которое осуществляется в полиции, по сути, одним из основных процессуальных актов является протокол об административном правонарушении. Исследование показывает, что протоколы об административном правонарушении достаточно часто составляются сотрудниками полиции очень небрежно, в них крайне лаконично описывается существо административного правонарушения, нет указаний на обстоятельства смягчающие или отягчающие административную ответственность, отсутствует указание на разъяснение прав лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении и т.п.
Все это, в конечном итоге, превращается в пустую формальность, а как следствие этого, влечет нарушение прав и свобод граждан. В настоящее время сложившаяся практика составления процессуальных документов не может быть признана удовлетворительной, в этой связи необходимо усилить меры контроля за порядком составления соответствующих процессуальных документов, а также рассматривать возможность повышения должностного статуса сотрудников полиции, которым такое право может быть предоставлено.
Такой важный элемент механизма административно-правового регулирования, действующий в рассматриваемой нами сфере, как акты толкования правовых норм явно недооценивается. Толкование и, как следствие этого, правильное понимание смысла и содержания правовой нормы, в определенной степени является гарантией соблюдения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции. С учетом сложности и казуистичности правовых предписаний, роль и значение официального и доктринального толкования правовых норм, как никогда, велика. Именно по этому весьма востребованы различного рода комментарии к полицейскому законодательству, кроме того, назрела необходимость в принятии постановления Верховного Суда РФ, в котором представляется целесообразным обобщить практику применения закона «О полиции», «О службе в органах внутренних дел РФ» и т.п.
Следующий элемент административно-правового механизма деятельности полиции, на который представляется необходимым обратить внимание - правовая культура и правосознание. Говоря о культуре то можно отметить, что эта категория традиционно определяется как определенная совокупность материальных и духовных ценностей, которые накоплены человеческой цивилизацией. Как верно отмечал в свое время В.П. Сальников «…механизм правового регулирования не тождественен действию всех компонентов надстройки, правовое регулирование - это особое воздействие права на общественные отношения. Не более. А правовая культура общества включает все достижения человеческой цивилизации в сфере юридической надстройки, в правовой системе. Она характеризует уровень развития юридической надстройки, правовой системы, да и правовой жизни общества в целом»[12]. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что обозначенные элементы весьма существенно недооцениваются, кроме того, они иногда вообще исключаются из содержания рассматриваемой конструкции. Между тем, правовая культура и правосознание сотрудника полиции могут внести весьма существенный вклад в дело обеспечения прав и свобод граждан.
Библиография
1. Тихомиров Ю.А. Механизм социалистического государственного управления // Советское государство и право. 1975. № 4. C. 20.
2. Шабалин В.А. Методологические вопросы правоведения. Саратов, 1972. С. 137.
3. Сапелкина В.В. Обеспечение прав и свобод граждан в деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид наук. М., 2002. C. 78.
4. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1. Предмет и понятие. М., 1981. С. 65.
5. Ардашкин В.Д. К теории правоохранительного механизма // Правоведение. 1988. № 1. C. 17.
6. Международная защита прав и свобод человека // Сборник документов. М., 1990. С. 319.
7. Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998. С. 77.
8. Юсупов В.А. Актуальные проблемы административного права // Советское государство и право. 1991. № 11. C. 89.
9. Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. C. 49.
10. Толкачев К.Б. Место органов внутренних дел в механизме реализации личных конституционных прав и свобод граждан: Автореф … канд. юрид. наук. М., 1984. C. 16.
11. Туманов В.А. Права человека и исполнительная власть // Советское государство и право. 1990. № 2. C. 54.
12. Сальников В.П. Социалистическая правовая культура. Саратов, 1989. C. 23.
13. Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение прав и свобод граждан в полиции зарубежных государств // Административное и муниципальное право. 2014. № 12. C. 1277-1288. DOI: 10.7256/1999-2807.2014.12.12692.
14. Адмиралова И.А. Теория и методология административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан // Административное и муниципальное право. 2015. 2. C. 174-182. DOI: 10.7256/1999-2807.2015.2.12907.
15. Адмиралова И.А. Административная деятельность полиции и обеспечения прав и свобод граждан // Административное и муниципальное право. 2014. № 6. C. 550-558. DOI: 10.7256/1999-2807.2014.6.12075.