Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации
Особенности административно-правового механизма деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан
Адмиралова Ирина Александровна
кандидат юридических наук профессор
Аннотация
в статье рассматриваются проблемы обеспечения прав и свобод граждан через административно-правовой механизм деятельности полиции, обращается внимание на конструктивные составляющие данного механизма, кроме того, эти элементы анализируются, на основании чего формулируются предложения в действующее законодательство. Подчеркивается, что процесс обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции происходит через механизм правового регулирования, который помогает объединить различные правовые средства в определенную совокупность и направить их в необходимое русло, а также подчинить их, в конечном итоге, интересам личности, общества и государства. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. Использованные автором в качестве направления методологии научного познания системный и деятельностный подходы позволили рассмотреть механизм административно-правовое обеспечение прав и свобод граждан в деятельности полиции с позиции выявления закономерностей и взаимосвязей, присущих его структурным элементам Системный характер этих рисков обусловливает необходимость научной разработки концептуальных основ административно-правового обеспечения полицией прав и свобод граждан. Именно такая разработка позволила определить новизну проведенного исследования и выработать рекомендации по созданию условий для обеспечения прав и свобод граждан в процессе осуществления отдельных видов административной деятельности полиции.
Ключевые слова: полиция, элементы, механизм, обеспечение, защита, правоотношение, нарушение, свобода, акт, протокол
Abstract
право свобода административный полиция
The present article is devoted to the enforcement of citizens' rights and freedoms through applying the administrative-legal mechanism of police activities. In her research Admiralova pays attention to constructive elements of this mechanism, moreover, these elements are analyzed and based on her analysis the author recommends what changes should be made in the current legislation. The author underlines that the process of enforcing citizens' rights and freedoms in the police administrative activities are performed through the mechanism of legal regulation that allows to combine various legal means and use them directly and purposefully as well as to subordine them to individual and public interests. The methodological basis of the research consists of the dialectical research method. The systems and activity approaches applied by the author as a branch of research methodology has allowed to analyze the mechanism of the administrative-legal enforcement of citizens' rights and freedoms as part of police activities from the point of view of laws and relations the structural elements of police activities have. The systemic nature of these risks creates the need to develop conceptual grounds of the administrative-legal enforcement of citizens' rights and freedoms by police agencies. Such approach to the issue allows to define the novelty of the present research and to make recommendations on hwo to create necessary conditions for guarantees of citizens' rights and freedoms in the process of performing particular administrative-legal activities by police.
Keywords: freedom, violation, legal relation, protection, mehcanism, elements, police, act, protocol, enforcement
Основная часть
Обеспечение прав и свобод граждан рассматривается как во внешней, так во внутриорганизационной административной деятельности полиции. В этой связи к различным направлениям административной деятельности полиции предъявляются, по сути, универсальные требования. Внутриорганизационная административная деятельность, как правило, непосредственно не воспринимается гражданином, который по тому или иному вопросу обращается в полицию, но она, создает все необходимые условия для того, что бы внешний ее аспект был надлежащим образом организован и нормативно обеспечен. Соответствующее обеспечение прав и свобод граждан в административной деятельности полиции не происходит спонтанно, этот процесс протекает в определенной последовательности, кроме того, на него оказывается определенное воздействие в интересах обеспечения законности и правопорядка, который, как известно, объективно необходим в сфере внутренних дел.
Иными словами, процесс обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции происходит через механизм правового регулирования, который помогает объединить различные правовые средства в определенную совокупность и направить их в необходимое русло, а также подчинить их, в конечном итоге, интересам личности, общества и государства. Механизм административно-правового регулирования в деле обеспечения прав и свобод граждан является частью правового механизма, который действует в установленной сфере государственного управления. В этой связи он обладает всеми общими признаками и элементами механизма обеспечения прав и свобод граждан. Тем не менее, каждый из имеющихся механизмов правового регулирования имеет и определенную специфику, на которую оказывают влияние определенные закономерности, имеющие место в соответствующей среде государственного управления или жизнедеятельности человека. Учитывая это, представляется необходимым несколько слов сказать о том, как, собственно, определяется механизм административно-правового регулирования в научной литературе. По отношению к различным сферам правовой действительности эта дефиниция определяется по-разному.
Применительно к управленческой деятельности, механизм государственного управления Ю.А. Тихомировым определяется как «демократическая организация управленческого воздействия на общественные процессы»[1].
В.А. Шабалин с методологической точки зрения механизм правового регулирования определяет как «сложную совокупность юридических средств, как управляющую систему, посредством которой осуществляется целенаправленное правовое воздействие на общественные отношения»[2]. Ценность данной позиции состоит в том, что она раскрывает рассматриваемый феномен как систему, в отношении которой осуществляется управленческое воздействие. Такой подход имеет определенное значение применительно к деятельности полиции, которая также как известно является управленческой системой в сфере внутренних дел.
В.В. Сапелкина механизм реализации прав граждан в паспортно-визовой сфере определяет как «организованную систему социально-правовых гарантий, рассматриваемых в единстве и взаимосвязи с урегулированной законодательством деятельностью паспортно-визовых аппаратов и действиями граждан, направленных на перевод прав граждан в соответствующей сфере из состояния возможного в состояние действительного пользования соответствующими благами»[3]. С таким подходом можно согласиться, поскольку правовой механизм, это категория динамичная, приводящая в действие норму права, дающую возможность гражданину реализовать ту возможность, то социального благо, которое определено нормативно. В этой связи административно-правовой механизм может выступать своего рода гарантией перевода теоретической конструкции в реальную практическую плоскость. Но для того, что бы этот механизм реально работал, нужен комплекс условий организационного, технического, информационного, экономического характера. Без этого даже самое «элементарное» право гражданина не будет реализовано или обеспечено со стороны сотрудника полиции, как бы он этого не хотел.
И.И. Веремеенко, говоря о механизме административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка, определяет его как «совокупность административно-правовых средств, оказывающих воздействие на общественные отношения по обеспечению личной и общественной безопасности, складывающиеся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства»[4].
Указанный автор также делает акцент на определенную совокупность административно-правовых средств, которые связаны с обеспечением безопасности. Такой подход представляется более близким к проблеме нашего исследования, поскольку вопросы обеспечения личной безопасности гражданина напрямую связаны с обеспечением его прав и свобод в ходе осуществления полицейской деятельности.
В.Д. Ардашкин в содержании механизма правового регулирования выделяет правоохранительный механизм, под которым понимает «систему институционально-правовых средств (норм, индивидуальных актов, правоотношений и т.д.), на основе и в рамках которых обеспечивается принудительное обеспечение правопорядка»[5].
Обращая внимание на обозначенную позицию, отметим: действительно, право формирует правоохранительный механизм и административно-правовая составляющая в нем играет далеко не последнюю роль. Однако представляется необходимым отметить, что в правоохранительном механизме делать упор исключительно на принудительную составляющую вред ли следует. Дело в том, что в деле обеспечения правопорядка, а также в обеспечении прав и свобод граждан, порой достаточно эффективно проявляют себя и иные средства, например, такие, как убеждение, поощрение, воспитательная работа, различного рода информационно-пропагандистские мероприятия. Эта работа, если она своевременно и адекватно проведена, может внести даже больший вклад в дело обеспечения правопорядка, а также в обеспечение прав и свобод граждан. Помимо всего прочего, перечисленное в отличие от принуждения содержит меньший риск нарушения прав и свобод граждан, кроме того, в экономическом аспекте они могут быть менее дорогостоящи, нежели чем государственное принуждение, пускай даже в его административно-правовом компоненте.
Механизм административно-правового регулирования деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан должен учитывать целый ряд обстоятельств социального, организационного, а также правового характера. Несмотря на то, что сам термин «механизм» носит междисциплинарный характер в юриспруденции, механизм помогает правоприменителю достичь поставленной цели, а гражданину, который использует предоставленные ему права, их реализовать. Такая реализация необходима гражданину для получения нужной ему государственной услуги, а также в том случае, когда это нужно для обеспечения защиты гражданином своих прав, в частности, процессуальных прав в производстве по делу об административном правонарушении или в иных юрисдикционных производствах и т.п.
Основой механизма административно-правового регулирования деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан являются конституционные предписания. Эти предписания могут касаться как прав и свобод граждан, так и непосредственно сотрудника полиции, который реализует свою компетенцию в той или иной сфере внутренних дел. Необходимо отметить, что деятельность российской полиции подчинена так же и нормам международного права, которые содержат универсальные предписания деятельности полиции различных государств. К таким актам, в частности, может быть отнесен Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, который был Принят 17.12.1979 Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН[6], а также Декларация «О полиции», которая была принята Парламентской ассамблеей Совета Европы 08.05.1979[7].
В развитии Конституции России, а также норм международного права, которые определяют стандарты обеспечения прав и свобод человека и гражданина в нашей стране принят целый ряд федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов, которые в свою очередь, определяют порядок деятельности российской полиции в рассматриваемой сфере. Как писал в свое время В.А. Юсупов «…обеспечить преемственность главных идей международного права по правам человека административным правом возможно двумя путями: совершенствованием уже принятых и действующих актов, а также созданием новых»[8].
В настоящее время можно наблюдать достаточно активно развивающиеся законодательное и ведомственное нормотворчество, однако приходится признать, что далеко не все нормативные правовые акты в полной мере учитывают требования международных и европейских нормативных документов в вопросах, которые касаются прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем напомним, что российская полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
Все это реализуется полицией в ходе осуществления различных видов деятельности и, прежде всего, деятельности административной, внешний аспект которой проявляется в процессе осуществления ею контрольно-надзорной работы, разрешительной и юрисдикционной деятельности, а также мероприятий, связанных с предоставлением государственных услуг. В каждом из выделенных видов административной деятельности можно определить различные составляющие, связанные, в частности, с обеспечением безопасности дорожного движения, осуществлением административного надзора за определенной категорией лиц, осуществлением контроля за объектами, которые представляют повышенную общественную опасность и др.
В настоящее время необходимо развивать административно-правовой механизм деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан, который включал бы средства восстановления прав гражданина и средства денежной компенсации, который связаны с нарушением его прав и свобод. Говоря о таком административно-правовом механизме, необходимо сказать, что он, как уже отмечалось, представляет собой определенную совокупность средств, при помощи которых, собственно, и осуществляется соответствующее направление правового регулирования. Является аксиомой тот факт, что эффективность механизма административно-правового регулирования деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан зависит от качества соответствующих правовых средств, к которым традиционно относятся правовые нормы, правоотношения, правоприменительные акты, правовая культура и правосознание и др. Названные компоненты механизма административно-правового регулирования между собой логически взаимосвязаны. Как верно отмечает А.П. Шергин «…именно системность данного образования позволяет использовать всю мощь административного права в регулировании общественных отношений»[9].
Следует подчеркнуть, что некоторые из элементов механизма административно-правового регулирования деятельности полиции в рассматриваемом направлении могут являться обязательными компонентами, какие-то из них выполняют факультативную роль, но все они в совокупности дают возможность полиции полноценно обеспечить права и свободы граждан в той мере, в какой это входит в компетенцию полиции. Анализируя деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод граждан, К.Б. Толкачев писал, что «…соответствующий механизм складывается из двух структурных элементов: системы обеспечения личных конституционных прав и свобод и системы правомерных действий граждан по пользованию благами, которые определены личными конституционными правами и свободами»[10]. С данным тезисом можно согласиться, но в то же время, следует отметить, что социальные и материальные блага, которыми может пользоваться гражданин, значительно шире соответствующих конституционных прав, которые дают возможность гражданину пользоваться вышеупомянутыми благами.