Задача науки видится в том, чтобы разработать систему научно обоснованных мероприятий, направленных на взаимодействие государственных структур, корпоративных объединений и общественных организаций по созданию экологически безопасной экономики, формирования нового экологического мышления всего населения страны и сохранения биологического разнообразия на принципах устойчивого развития.
Проблемы корпоративного и технического управления актуализируются в связи с тем, что в условиях рыночной экономики и проведения правовой реформы в государстве основным источником опасности для окружающей среды становятся предприятия, виды их деятельности, а также природные объекты, которые предприятия используют в процессе своей основной деятельности. Речь идет о предприятиях и учреждениях различных форм собственности, предназначенных для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг. В процессе своей деятельности они используют те или иные природные ресурсы, осуществляя антропогенное воздействие на окружающую среду. Поэтому задачей науки административного права выступает создание эффективной системы управления и контроля по рациональному использованию и охране природных ресурсов субъектами хозяйственной и предпринимательской деятельности, а также по контролю за ними в части соблюдения экологического законодательства. Это предусматривается и государственными стандартами Украины по управлению окружающей средой с использованием такого механизма, как экологический аудит. Государственное и корпоративное управление становятся взаимозависимыми.
Учитывая положения Международных стандартов и ICO серии 14000, в научной литературе под корпоративным управлением в экологической сфере предлагается понимать "совокупность принципов, методов, средств (в том числе организационно-правовых) и типа управления природоохранной деятельностью предприятия (обеспечение техногенной безопасности окружающей среды), что имеет целью повышение инвестиционной привлекательности, экологичности предприятия и эффективности его производственно-хозяйственной деятельности" [11, с. 318]. В связи с этим объектом корпоративного и технического управления выступает техногенно-безопасная для окружающей природной среды деятельность предприятия, которая повышает его инвестиционную привлекательность, эффективность производства продукции, выполняемых работ и услуг.
Чрезвычайно важным аспектом в разрезе организационно-правового механизма охраны окружающей природной среды являются вопросы, какие именно функции должны выполнять общественные отношения в сфере охраны окружающей среды; как обеспечить экологическую безопасность и рациональное природопользование как объектов управления в системе экологического права и законодательства. Существующее законодательное определение управления в сфере охраны окружающей природной среды ответы на эти вопросы не дает по ряду причин.
Во-первых, понятие "управление", данное в ч. 1 ст. 16 Закона Украины "Об охране окружающей природной среды", основывается на использовании пассивных функций. В учебной эколого-правовой литературе эти функции управления, исходя из законодательных положений, условно делятся на: организационные, предупредительно-охранные и стабилизационные. К организационным относятся: пространственно-территориальное устройство объектов природы, ведение природоресурсных кадастров, экологическое планирование и экологическое прогнозирование. Предупредительно-охранные функции - это экологический мониторинг, экологический аудит, экологическая экспертиза, экологический контроль и экологическое страхование. К стабилизационным функциям следует отнести информирование, нормирование и экологическое лицензирование [3, с. 39-40].
Недостаточно активно органами государственной власти и органами местного самоуправления используются рыночные механизмы управления в сфере экологии, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, экологическое страхование, проведение тендеров на наиболее эффективное природопользование и разработка экологически безопасных технологий и проектов, строительство промышленных и других объектов и т. д.). Выведение их из сферы государственного управления не позволяет органам управления активно влиять на рыночные отношения, существующие в сфере природопользования, хозяйственной и иной деятельности. Проект Экологического кодекса Украины частично решает эту проблему, поскольку относит экологический аудит и экологический менеджмент организаций к функциям управления в сфере охраны окружающей среды.
Во-вторых, термин "управление", который употребляется в ч. 1 ст. 16 Закона Украины "Об охране окружающей природной среды", очень трудно связать с целями управления, хотя эти понятия должны дополнять друг друга. Проблема заключается в том, что понятие "управление в сфере охраны окружающей природной среды" определяется через функции охраны, а цели управления законодатель пытается подать через методы осуществления управленческой деятельности, поскольку контроль за соблюдением требований экологической безопасности, обеспечение проведения эффективных и комплексных мероприятий по охране окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, достижение согласованности действий государственных и общественных органов в области охраны окружающей природной среды следует рассматривать как способы достижения цели, а не непосредственно сами цели, которые еще необходимо определить. Наблюдается тавтология: управление в сфере охран ы окружающей природной среды заключается в функциях последней, а цели - в методах реализации управленческой деятельности. При таком законодательном подходе к управлению и его целей в исследуемой сфере сложно определить эффективность деятельности тех или иных органов государственного управления при принятии ими управленческих решений.
В научной литератур е под методом управления традиционно признают определенную совокупность способов, приемов воздействия на управляемые объекты (субъекты) с целью сохранения их структуры, поддержание режима деятельности, реализации их программ и целей. Под принятием управленческого решения понимается вид человеческой деятельности, направленной на выбор лучшей из имеющихся альтернатив при осуществлении управляющего воздействия на соответствующие объекты (субъекты) [12, с. 28-31]. Содержание управленческих решений определяется методами управления - экономическими, организационными, социальными, культурно-воспитательными, административными и др.
При оформлении управленческих решений в виде правовых норм от юристов требуется в основном изложение на их языке права с использованием приемов и правил законодательной техники, определение способов правового обеспечения выполнения, достижение согласованности с другими нормативными законами. В связи с этим следует говорить не об осуществлении управления только правовыми методами или только в правовых формах, а о необходимости изучения и проверки правильности закрепленных правом управленческих решений в рамках той науки, к предмету которой принадлежит их содержание (экономической, теории управления, планирования и др.).
В-третьих, законодатель дает перечень объектов правовой охраны окружающей природной среды, но не указывает, что является объектом управления в данной сфере.
На уровне региональных и местных органов государственного управления основными объектами управления в сфере экологии должны рассматриваться природные экологические системы и ландшафты.
Естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные, другие элементы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом вещества и энергией.
Особую значимость имеют природные ландшафты - территории, которые не претерпели изменений в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуются сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в одинаковых климатических условиях. Кроме природных ландшафтов (горных, лесных, степных и др.), существуют антропогенные ландшафты (рекреационные, селитебные и др.).
По мнению ученых, активное вмешательство в экологические системы и природные компоненты объектов, осуществляющих техногенную деятельность, приводит к последовательному переходу природного объекта от естественного состояния к модифицированному и трансформированному, при котором он не может нормально функционировать без участия человека. В этом случае принципиально новым объектом в экологической сфере становится экологическая система антропогенного происхождения и экологоэкономическая система. Предлагается указанные системы рассматривать как объекты экологических правоотношений по аналогии с природными объектами природного происхождения. Включение предприятия в соответствующие урбанизированные системы требует оценки соответствия его деятельности определенным системным ограничениям как элемента этой экологической системы [11, с. 21-22].
Природные ландшафты являются многообразным естественным элементом. Он одновременно выступает как: природный объект, который представляет собой генетически однородный участок (сегмент) ландшафтной сферы с единым геологическим фундаментом, однотипным рельефом, гидроклиматическим режимом, взаимосвязью почвы и биоценоза; открытая геосистема, что функционирует и развивается под влиянием процессов, обусловленных влиянием солнечной энергии, внутренней энергии земли, а также хозяйственной деятельности человека; территориальная система, созданная взаимосвязанными природными и антропогенными, техногенными элементами. В свою очередь, ландшафтное разнообразие, по мнению специалистов по геоэкологии: 1) является необходимым условием для сохранения биологического разнообразия, поскольку наличие мест обитаний - одно из главных условий сохранения видового, популяционного и биоценотического разнообразия; 2) позволяет ландшафтам выполнять прямые функции сохранения общего экологического баланса, так как недостаточно одной биотической части биосферы для его сохранения, нужно также успешное функционирование всех компонентов географической оболочки; 3) обеспечивает экономику (хозяйство) ресурсами; 4) выполняет социальные функции (рекреация, отдых, эстетические качества и др.). Все названные функции в совокупности обеспечивают эколого-социально-экономический баланс территорий.
Таким образом, от состояния природных экосистем напрямую зависит качество или комфортность жизнедеятельности человека и общества в целом, пригодность земельных угодий для производства сельскохозяйственных культур, создание и функционирование технических систем и сооружений. Сохранение же природных ландшафтов позволяет выступать им средообразующими геосистемами, обеспечивающими сохранение общего экологического баланса той или иной территории. В связи с этим природные ландшафты и природные экологические системы должны выступать как наиболее значимые объекты государственного управления в сфере охраны окружающей природной среды, благодаря сохранению которых обеспечивается устойчивое развитие регионов и страны в целом. Среди других проблем правового характера следует назвать создание надлежащего механизма правового регулирования общественных отношений по обеспечению сохранности природных ландшафтов, а также то, в какой правовой форме охраны окружающей природной среды они, наряду с природными экосистемами, выступают как объект правового регулирования. Указанные проблемы имеют научную и практическую направленность, решение которых возможно путем взаимодействия представителей естественных и социальных, в том числе правовых, наук.
Проведенный анализ юридической литературы, законодательства Украины и других научных работ позволяет сделать следующие выводы. Управлению в сфере экологии присущ комплексный характер. Только сочетание различных видов деятельности, средств и методов управленческого воздействия позволит решать задачи по переводу страны на устойчивое развитие. В настоящее время оно распространяется только на управление природопользованием и охраной окружающей природной среды. Субъектами управления выступают государственные органы, органы местного самоуправления и объединения граждан, которым принадлежит важное место в организационно-правовом механизме охраны окружающей природной среды.
На протяжении всей истории развития законодательства об охране окружающей природной среды (природоресурсного, природоохранного, экологического) вопросы об участии общественности в управлении природопользованием и охраной окружающей природной среды находились в поле зрения законодателя. Это обусловлено объективной необходимостью, связанной с экономическими, социально-политическими, экологическими, правовыми предпосылками. К общественным природоохранным (экологическим) организациям относились: общества охраны природы; общественные инспекции по охране отдельных природных ресурсов и окружающей среды; студенческие дружины по охране природы; массовые общественные организации, объединявшие своих членов по профессиональным, территориально-производственным, возрастным и другим признакам (профсоюзы, молодежные, научно-технические и спортивные общества, трудовые коллективы, добровольные народные дружины и т. п.).
Привлечение общественности к управлению - один из важнейших путей реализации экологической политики государства. Крайне актуальным остается этот вопрос и сегодня. Его правовой основой является ст. 36 Конституции Украины, согласно которой граждане Украины имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод, удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и других интересов, в том числе и экологических. Это право является одним из неотъемлемых прав, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека, другими международно-правовыми документами.
Таким образом, организационно-правовой механизм охраны окружающей природной среды имеет большое значение в формировании экологических императивов, создает необходимые основы для имплементации международно-правовых стандартов прав человека, рационального природопользования, восстановления природных ресурсов и их защиты в национальное экологическое законодательство. В условиях рыночных отношений организационно-правовой механизм занял видное место вместе с эколого-экономическим механизмом в системе взаимоотношений "человек - общество - окружающая среда". С его дальнейшим развитием и усовершенствованием следует связывать формирование концепции развития экологического права и законодательства на территории Украины.