Организационно-правовой механизм охраны окружающей природной среды
Анатолий Павлович Гетьман
Аннотации
Организационно-правовой механизм охраны окружающей природной среды автором статьи определяется как механизм организации и системы деятельности органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере публичных экологических отношений, возникающих в связи с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности. Его правовой основой наряду с нормами экологического права являются нормы административного права. Первые призваны отражать специфику предмета, объектов, субъектов и принципов правового регулирования общественных отношений в данной сфере. Вторые определяют общие цели, задачи и функции государственных общественных отношений управленческого характера.
Ключевые слова: организационно-правовой механизм, охраны окружающей среды; управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды; публичные экологические отношения.
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА
Гетьман А.П.
Організаційно-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища автором статті визначається як механізм організації й системи діяльності органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування у сфері публічних екологічних відносин, що виникають у зв'язку з охороною довкілля і забезпеченням екологічної безпеки.
Його правовою основою поряд з нормами екологічного права є норми адміністративного права. Перші покликані відображати специфіку предмета, об'єктів, суб'єктів і принципів правового регулювання суспільних відносин у даній сфері. Другі визначають загальні цілі, завдання й функції державних суспільних відносин управлінського характеру.
Ключові слова: організаційно-правовий механізм, охорони довкілля; управління в сфері природокористування та охорони довкілля; публічні екологічні відносини.
ORGANIZATIONAL AND LEGAL MECHANISM OF THE ENVIRONMENTAL PROTECTION
Getman A. P.
Organizational and legal mechanisms of environmental protection are defined by the author of the article as a mechanism of organization and system of activities of state executive power bodies and local self-government bodies in the field of environmental public relations arising in connection with environmental protection and environmental safety provision.
The rules of administrative law are its legal basis, alongside with the norms of environmental law. The former designed to reflect the specifics of the subject, objects, subjects and principles of legal regulation of social relations in this area. The latter define common goals, objectives and functions of state public relations management nature. самоуправление экологический охрана
Key words: organizational and legal mechanism, environmental protection; administration in the field of nature management and environmental protection; public environmental relations.
Согласно современным представлениям, существующим в юридической литературе, охрану окружающей природной среды можно обеспечить путем принятия комплекса организационных, правовых и экономических мер, направленных на снижение уровня вредного воздействия антропогенной деятельности на экологические взаимосвязи, восстановление поврежденных объектов окружающей среды, природных ресурсов, обеспечение их рационального использования. Комплекс таких мер рассматривается как организационно-правовой механизм охраны окружающей природной среды. Он состоит из двух системообразующих элементов - институционального, т. е. системы государственных и общественных институтов, осуществляющих управление в сфере охраны окружающей среды, и функционального, т. е. многообразия форм такого управления (проведение экспертизы, контроля, нормирования и стандартизации, ведение кадастров, учет природных ресурсов, мониторинг и т. д.). Целью этого механизма является бесперебойное обеспечение и поддержка функционирования экологической системы, которая должна соответствовать объективным законам окружающей среды, быть устойчивой и саморегулируемой, поступательно развиваться, основываться на экологических императивах [1, с. 251; 2, с. 143].
За многие годы организационно- правовой механизм охраны окружающей среды существенно изменился. Это зависело от задач, которые ставились каждым историческим этапом перед окружающей средой и диктовались стремлением максимально полно согласовать его интересы с интересами экологического развития, обеспечения потребностей производства, населения и мирового хозяйства. Преобразования в этом механизме во многом были связаны с эволюционными процессами всей системы управления мировым хозяйством, процессами его глобализации.
В современных научных и учебных юридических источниках, касающихся проблем охраны окружающей среды и правового регулирования экологических отношений, предлагаются различные определения понятия "организационно-правовой механизм охраны окружающей среды". Однако при всем многообразии они характеризуются определенными общими чертами. Во-первых, это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления; во-вторых, это деятельность в сфере публичных экологических отношений, возникающих в связи с охраной окружающей среды, обеспечением экологической безопасности, воспроизводством природных ресурсов; в-третьих, эта деятельность имеет четко очерченную управленческую (административно-правовой) направленность.
Итак, организационно-правовой механизм охраны окружающей природной среды - это механизм организации и системы деятельности органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере публичных экологических отношений, возникающих в связи с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности. Такой механизм обеспечивает меры по сокращению с последующей полной ликвидацией попадания в окружающую среду опасных для жизни и здоровья человека веществ; создание экологически обоснованного размещения и дальнейшего развития производительных сил в отдельных регионах и государстве в целом; формирование системы наблюдения за показателями здоровья населения с учетом состояния окружающей среды; создание и развитие на территории государства сети природно-заповедного фонда с целью сохранения эталонов качества окружающей природной среды, защиты и охраны исторических и культурных природных ценностей; достижения рационального природопользования с помощью землеустройства, лесоустройства, паспортизации водных объектов, устройства территорий заповедного, оздоровительного, историко-культурного и рекреационного назначения. Для достижения перечисленного нужен качественно новый уровень организационно-правового механизма, переход на новую ступень материальной культуры, объединенной и сбалансированной с природно-ресурсным потенциалом.
Организационно-правовой механизм охраны окружающей природной среды в юридической научной литературе рассматривается как: управление природопользованием и охраной окружающей среды (экологическое управление) [3, с. 37-70]; государственное управление в области охраны окружающей природной среды [4, с. 116-186]; управления и контроль в сфере природопользования и охраны окружающей среды [5, с. 182-208]; государственное управление в сфере природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности [6, с. 34-57].
По убеждению ученых, сегодня есть основания говорить о таких видах управления: а) управление в кибернетическом смысле - взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей; б) управление обществом (социальное управление) - воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управления общественными процессами; в) управление государством, государственными делами - целенаправленное организационное влияние государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики; г) государственное управление в широком смысле - сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов, в узком - деятельность органов исполнительной власти, собственно, аппарата управления; д) корпоративное управление - осуществляемое в организациях и на предприятиях; е) техническое управление - применяемое для обеспечения функционирования технологических процессов [7, с. 18-38].
Осуществляемые в Украине политические и социально-экономические преобразования требуют формирования концепции государства как политически управляемой системы с учетом направления развития мирового сообщества на длительную перспективу. Системное построение государства и его функционирование обусловлено тем, что последняя, по мнению Ю.А. Тихомирова, состоит из нескольких элементов: граждан (народ, нация, население), публичной (государственной) власти, территории и ее границ, государственных ресурсов (налоги, бюджет, собственность), установление правового порядка, официального представительства в мировом сообществе. Каждый элемент представляет собой своего рода подсистему со своими составными частями. Связи же между элементами - устойчивые и подвижные, но их неучет грозит государственными ошибками [7, с. 29].
Основные задачи управления в сфере экологии, позволяющие обеспечивать устойчивое развитие Украины, вытекают из содержания проекта Концепции, разработанной учеными НАН Украины: сбалансированное использование природно-ресурсного потенциала страны, обеспечение экологической устойчивости природных систем; структурная перестройка экономики и социальной сферы на устойчивое развитие; выработка и реализация региональной и коммунальной политики устойчивого развития; формирование скоординированных действий во всех сферах общественной жизни; переориентация социальных, экологических и экономических институтов государства, государственного регулирования по усилению заинтересованности граждан, юридических лиц и социальных групп в решении задач устойчивого развития; ведения мониторинга устойчивого развития и управления [8, с. 45-58]. Их реализация предусматривает использование всех видов управления, находящихся в четком взаимодействии между собой.
Основной акцент в государственном управлении делается на проведении административной реформы и совершенствовании экологического законодательства [9, с. 21-27]. Целью административной реформы является создание теоретических моделей и прогнозов социально-экономического развития страны на основании научных методов моделирования и планирования [10, с. 38-40]. Для этого, по мнению практиков и ученых-правоведов, следует теоретически обосновать процессы современного правотворчества в сфере общественного управления, спрогнозировать тенденции, оптимальные пути и направления их развития, своевременно предостерегать от возможных ошибок. Как видим, в основе концепции административной реформы по-прежнему остается антропоцентристский подход: обеспечение экономического роста и социального благополучия населения за счет эксплуатации окружающей среды. Совершенствование системы государственного управления состоит в том, чтобы предоставить более широкие права в социально-экономической сфере органам самоуправления одновременно с возложением на них и больших обязанностей. При этом вне научного анализа оказалось корпоративное управление, создавшееся в результате появления новых участников экономических отношений - хозяйствующих субъектов, а также его связи с другими видами управления.
Правовой основой управления в сфере экологии наряду с нормами экологического права являются нормы административного права. Первые призваны отражать специфику предмета, объектов, субъектов и принципов правового регулирования общественных отношений в данной сфере. Вторые определяют общие цели, задачи и функции государственных общественных отношений управленческого характера, которые складываются в сфере исполнительной и распорядительной власти, внутриорганизационной деятельности других государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями и их органами внешних юридически властных полномочий. Учитывая предмет регулирования (управления социальными процессами), нормы административного права следует считать общими, а нормы экологического права - специальными, обеспечивающие более конкретное регулирование одного и того же предмета. В случае их противоречия в теории права приоритет отдается норме специальной.
В учебной литературе по административному праву рассматриваются лишь отдельные аспекты управления в сфере экологии, а именно использование и охрана природных ресурсов в рамках государственного управления, где природные ресурсы Украины выступают объектом управления государственной и региональной собственности, а для отдельных отраслей промышленности - как сырье.
Охрана природных ресурсов ограничивается установлением полномочий органов местного самоуправления по утверждению ими для промышленных предприятий лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду; объединение на договорных началах средств промышленных предприятий, расположенных на соответствующей территории, со средствами других предприятий, учреждений, организаций, населения, а также бюджетных средств на природоохранные мероприятия, то есть имеет чисто практическую направленность. В краткосрочном плане это, наверное, оправданно. В долгосрочном же планировании управленческой деятельности этого явно недостаточно, поскольку тогда в основу деятельности органов управления закладывается изначально не научно обоснованный прогноз их деятельности на долгосрочный период с учетом международных, национальных, исторических, экологических и других факторов, а метод проб и ошибок.
Одновременно признается, что надлежащая реализация связей человека с окружающей средой, которая выступает как естественные условия его жизнедеятельности, источник и способ производства материальных благ, объект его хозяйственной и культурной деятельности, источник и способ нравственного воспитания и удовлетворения эстетических потребностей, во многом зависит от эффективной управленческой деятельности государственных органов и их должностных лиц. Но каким образом эти связи сохранить в нужном для государства, общества и человека направлении в юридической литературе не указывается. Поэтому многообразие целей управленческой деятельности ограничивается сугубо утилитарными задачами: а) при использовании природных ресурсов - организацией производства добычи из природных ресурсов полезных свойств как для общества в целом (например, хозяйственных), так и для отдельных индивидов (скажем, для оздоровительных целей); б) при охране природных ресурсов - предотвращением экологически вредных последствий их использования, сохранением в первоначальном состоянии отдельных компонентов окружающей среды, его экологического баланса, с соблюдением прав граждан на безопасную для их жизни и здоровья окружающую среду.