УДК 342.9
Тихоокеанский государственный университет, Хабаровск
Государственный заказ как правовой институт: административно-правовые аспекты
Д.С. Серов, аспирант
Е.В. Хадыкина, канд. юрид. наук, доц.
Аннотация
государственный правовой заказ административный
В статье анализируется законодательное регулирование института государственного заказа и обосновывается его административно-правовая сущность.
Ключевые слова: государственное управление, государственный заказ, контрактная система, административное принуждение.
Annotation
The article analyzes the legal regulation of the institute of public order and justified its administrative and legal nature.
Keywords: public administration, public order, the contract system, administrative enforcement.
Институт государственного заказа является одним из наиболее динамично развивающихся институтов современного российского права, в связи с чем он закономерно привлекает внимание многих исследователей [1]. К.В. Кичик справедливо отмечает: «Государство всегда было и остается в настоящее время активным участником хозяйственных отношений. Более того, государство …всегда относилось и должно относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях. В период мирового финансово-экономического кризиса роль государства в экономике будет только возрастать, а значит, актуальность надлежащего нормативного обеспечения публичных закупок будет только повышаться» [2].
Однако, в настоящее время большинство научных исследований сферы государственных закупок направлено на изучение гражданско-правовых аспектов данного института, тогда как административно-правовые остаются не достаточно изученными [3].
Между тем, в административно-правовой сфере имеются довольно перспективные направления для совершенствования правового регулирования и правоприменительной практики государственного заказа, в связи с чем ее не следует недооценивать.
Для того чтобы подробнее раскрыть потенциал административно-правового ракурса рассмотрения проблематики государственного заказа, рассмотрим институт государственного заказа с системно-правовой точки зрения и выявим его административно-правовые компоненты.
С позиций общей теории систем (в ее приложении к правовой системе) институт государственного заказа следует оценить как межсистемную структурную единицу, находящуюся «на стыке» нескольких подсистем в праве - административного права, гражданского права, финансового права. В частности, О.А. Ступников пишет: «Сфера размещения заказов представляет собой регулируемый правовыми нормами административного, финансового и гражданского права комплекс отношений» [4]. С.Ю. Сушков отмечает «комплексную (административную и гражданскую) природу отношений в деятельности по размещению государственных и муниципальных закупок» [5].
В теории права подобные структурные единицы системы права предлагается именовать комплексными межотраслевыми институтами [6].
В частности, комплексный характер имеет предмет правового регулирования Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [7] (далее - Федеральный закон о контрактной системе). В части 1 статьи 1 им устанавливается: «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:
1) планирования закупок товаров, работ, услуг;
2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона (далее - контракт);
4) особенностей исполнения контрактов;
5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Полагаем, что названным Федеральным законом объединяются, в основном, гражданско-правовые и административно-правовые составляющие предмета правового регулирования комплексного межотраслевого правового института государственного заказа (тогда как финансово-правовые составляющие касаются в большей степени порядка распределения бюджетных средств для оплаты государственных контрактов, чем собственно отношений в сфере заключения государственного контракта [8]).
На наш взгляд, гражданско-правовой компонент института государственного заказа представлен комплексом правовых норм, включенных в Федеральный закон о контрактной системе и регламентирующих, в частности:
а) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
б) заключение гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом;
в) особенности исполнения контрактов.
К этому перечню добавим также гражданско-правовые нормы, устанавливающие:
г) гражданско-правовую ответственность в сфере государственного заказа.
Соответственно, административно-правовой компонент института государственного заказа представлен комплексом правовых норм Федерального закона о контрактной системе, регламентирующим, в частности:
а) планирование закупок товаров, работ, услуг;
б) мониторинг закупок товаров, работ, услуг;
в) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;
г) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
К этому перечню добавим также административно-правовые нормы, устанавливающие:
д) административную ответственность в сфере государственного заказа.
Перечисленные комплексы правовых норм можно, на наш взгляд, рассматривать в качестве подинститутов комплексного межотраслевого института государственного заказа.
Как видится, потенциал административно-правового компонента совершенствования института государственного заказа в настоящее время является не достаточно оцененным, несмотря на то, что федеральный законодатель время от времени прибегает к совершенствованию административно-правовых норм в данной сфере с целью повышения эффективности функционирования рассматриваемого правового института.
Например, система административно-правовых норм в области государственного заказа была существенно расширена с принятием в 2012 году Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» [9], который был встроен в общую систему норм о государственном заказе наряду с Федеральным законом о контрактной системе [10].
Неоднократным изменениям с целью совершенствования правового регулирования установления административно-правовой ответственности за совершение правонарушений в сфере государственного заказа подвергались нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [11].
В частности, Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [12] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был дополнен рядом статей, устанавливающих административную ответственность за совершение правонарушений в сфере государственного заказа [13].
Как отмечает В. Кикавец, эти изменения «должны выполнять меры не только превентивного и профилактического характера, но и усиливать ответственность определенных лиц за допущенные нарушения в сфере размещения государственного заказа» [14].
В десятки раз были увеличены размеры административных штрафов за совершение правонарушений в сфере государственного заказа с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [15].
Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. № 326-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [16] дополнил Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях рядом новых статей, устанавливающих административную ответственность в сфере размещения государственного оборонного заказа [17].
Однако, как показала практика, указанных мер оказалось недостаточно. По-прежнему сохраняется негативная практика совершения коррупционных правонарушений в сфере государственного заказа, которую в целом можно считать одной из наиболее коррупциогенных в российском праве [18].
В связи с этим, на наш взгляд, система норм, устанавливающих административную ответственность в сфере государственного заказа, нуждается в дальнейшем усовершенствовании. Считаем целесообразным ужесточить ответственность в данной сфере с тем, чтобы в большей степени использовать потенциал административно-правовых мер профилактики правонарушений.
В настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает за совершение подобных нарушений наказания в виде административного штрафа. Например, за «несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя)» (статья 7.29) для должностных лиц установлен административный штраф в размере до пятидесяти тысяч рублей.
Учитывая, зачастую, многономиллионные суммы государственных контрактов, при заключении которых совершаются коррупционные правонарушения, считаем подобный размер штрафа недостаточным препятствием для совершения правонарушений в рассматриваемой сфере.
По нашему мнению, систему административных наказаний за совершение правонарушений в области государственного заказа необходимо дополнить такими видами наказаний, как дисквалификация [19] и обязательные работы [20].
Эти виды наказаний предусмотрены статьей 3.2 «Виды административных наказаний» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По нашему мнению, введение подобных наказаний за административные правонарушения в сфере государственного заказа послужит более мощным сдерживающим фактором от их совершения, чем система административных штрафов.
Таким образом, административно-правовая составляющая института государственного заказа представлена довольно обширным комплексом норм, и ее недооценка на современном этапе развития данного института может негативно сказаться на эффективности правового регулирования и правоприменительной практики в данной сфере, в частности, в сфере противодействия злоупотреблениям в деятельности государственных служащих. В связи с этим на новом этапе развития правового регулирования института государственного заказа научное осмысление административно-правовой его составляющей должно выйти на новый уровень.
Библиографические ссылки
1. За последние годы появился ряд крупных монографических исследований в сфере проблематики государственного заказа. См., например: Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М., 2011; Блинов В.Г. Публично-правовые и частно-правовые отношения при поставке товаров для государственных нужд. Чебоксары, 2008; Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М., 2012; Кокоева Л.Т. Проблемы правового регулирования отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения открытого аукциона в электронной форме: монография. Владикавках, 2013; Штанов И.А. На пути к федеральной контрактной системе в России. Противодействие коррупции в госзакупках / под ред. С.А, Глотова. М., 2013.
2. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицинформ, 2012.