Статья: Электронное правительство как интегративная платформа предоставления государственных услуг

"Электронное правительство" как интегративная платформа предоставления государственных услуг

Малик Е.Н., Шедий М.В., Пикалов Б.В.

Академия Федеральной службы охраны Российской Федерации, Орел, Российская Федерация

Аннотация

В работе проведен комплексный анализ формирования «электронного правительства» в условиях развития нового государственного менеджмента. Выявлены факторы, влияющие на становление и развитие электронного правительства в России.

Авторами аргументирован вывод, что применение новых и совершенствование старых инструментов электронного правительства является важной задачей в контексте повышения эффективности системы государственного управления. Обоснованы преимущества развития интерактивного взаимодействия органов государственной власти и граждан через расширение деятельности госпорталов, МФЦ предоставления государственных и муниципальных услуг, а также государственных автоматизированных систем. Использование технологий и инструментов «электронного правительства» делает процесс государственного управления более открытым, так как граждане получают необходимый уровень информированности о результатах деятельности органов государственной власти.

Ключевые слова: электронное правительство, электронные услуги, государственное управление, государственная услуга, МФЦ.

электронный правительство менеджмент

Abstract

E-government as an integrative public service platform

Elena N. Malik, Maria V. Shedy, Boris V.Pikalov

Academy of the Federal Guard Service of the Russian Federation, Orel, Russian Federation;

In the article, a comprehensive analysis of theoretical aspects of the formation of “e-government” was carried out in the context of the development of new state management. Factors affecting the formation and development of e-government in Russia have been identified.

The authors argue that the application of new and improved e-government tools is an important task in the context of improving the efficiency of public and municipal governance. The use of “e-government” technologies and tools makes the process of public administration more open, as citizens receive the necessary level of awareness about the results of the activities of public authorities. The advantages of developing interactive interaction between state administration bodies and citizens through expansion of activities of state ports, multifunctional centers of provision of state and municipal services, as well as state automated systems are justified.

Keywords: e-government, e-services, public administration, public service, multipurpose center.

Тематика развития электронного правительства продолжает оставаться актуальной: появляются новые концепции использования ИКТ в публичной политике и управлении, обновляются мировые и российские эмпирические данные о моделях и результатах функционирования электронного правительства в различных институциональных условиях. Мир быстро совершенствуется, поскольку новые технологии проникают во все сферы нашей жизни. Электронное правительство может облегчить участие гражданина в общественной и политической жизни. Оно обеспечивает доступ населения к общественной информации и предлагает форум для общественных обсуждений, что позволяет гражданам следить за политическими решениями органов государственного управления.

Большинство передовых стран мира используют различные технологии электронного правительства, Россия -- не исключение. Во-первых, существенно снизился уровень бюрократии; во-вторых, значительно повысился уровень открытости деятельности государственных органов и соответственно уровень доверия граждан к ним; в-третьих, ощущается снижение политической напряженности и социальных конфликтов в российском обществе и др.

Электронное правительство России представляет собой комплекс интерактивных коммуникаций между государственными органами и населением для предоставления государственных услуг в электронном виде. Применение новых и совершенствование старых инструментов электронного правительства является важной задачей в контексте повышения эффективности системы государственного и муниципального управления. Использование технологий и инструментов «электронного правительства» делает процесс государственного управления более открытым, так как граждане получают необходимый уровень информированности о результатах деятельности органов государственной власти.

Термин «электронное правительство» (electronic government, egovernment) первоначально появился на Западе на рубеже 1990-2000-х годов, когда информационно-коммуникационные технологии стали массово внедряться в политическую сферу общества, и имел достаточно широкую интерпретацию. Под ним понимали и интернет-технологию взаимоотношений между органами власти и населением, и интерактивную форму взаимодействия власти и общества в процессе решения социально значимых задач, и инструмент межведомственного и внутриведомственного взаимодействия государственных служащих, и чисто технический инструмент оказания государственных услуг населению (удаленным пользователям).

В свою очередь концепцию электронного правительства можно интерпретировать как комплекс идей, системно упорядоченных и относительно устойчивых взглядов о принципах, формах, механизмах государственного и муниципального управления общественно-политическими процессами посредством информационно-коммуникационных технологий (ИКТ).

Электронное правительство агрегирует в себе одновременно множество взаимосвязанных теоретических аспектов. В свою очередь электронное правительство как инструмент (e-governance) преследует вполне определенные цели, объединяющие все взаимодействующие отрасли. Рисунок демонстрирует взаимосвязь описанных отраслей и целей.

Стоит отметить, что электронное правительство не следует рассматривать как аналог либо дополнение традиционного правительства. Оно представляет собой прогрессивную форму организации деятельности органов государственного управления, способную обеспечить качественно новый уровень оперативности и удобства предоставления гражданам государственных услуг, за счет внедрения в данный процесс новейших информационно-коммуникационных технологий.

Электронное правительство агрегирует в себе одновременно множество взаимосвязанных теоретических аспектов. В свою очередь электронное правительство как инструмент (e-governance) преследует вполне определенные цели, объединяющие все взаимодействующие отрасли (рис.1).

Рис. Теоретизация целей и инструментов электронного правительства

Fig. Theorizing e-government goals and tools

Внедрение информационно-коммуникационных технологий в публичном секторе проходит по разным направлениям, как внутри органов власти, так и в области взаимодействия акторов публичной политики между собой. Целесообразно выделить три таких направления: электронная администрация, электронные услуги и электронное участие [12, с. 27].

Электронная администрация предполагает информатизацию внутрибюрократических процессов, начиная от компьютеризации и установления электронного документооборота до автоматизированного сопровождения иных секторов ЭП. Сектор электронных услуг включает ИКТ-механизмы предоставления государственных (муниципальных) через веб-сайты, порталы или специализированные центры. Наиболее часто этот сектор представляют в виде матрицы «G2». Она исходит из взаимодействия трех типов акторов: государства (government, G), бизнеса (business, B) и граждан (citizen, C). Вариантов таких взаимодействий может быть несколько, и основные из них представлены в табл. 1. Например, модули «G2B» и «B2G» предполагают, что бизнес является либо заказчиком, либо поставщиком услуг. Модули «G2C» и «C2G» включают предоставление гражданам государственных (муниципальных) услуг в электронном виде, а также обратную связь -- заказ услуг либо контроль над их выполнением.

Электронное участие предполагает механизмы вовлечения граждан в обсуждение проблем и принятие решений: от каналов обратной связи до электронного голосования. В рамках этого направления ЭП максимально сближается с «электронным правлением» (electronic governance) и «открытым правительством» (open government), поэтому, во избежание путаницы, эти термины необходимо разграничить. Первый термин связан с новой парадигмой «governance», которую обычно переводят как «правление» либо «управление без управляющих» [11, с. 69]. Здесь государство видится лишь одной из заинтересованных сторон, мнение которой является далеко не единственным при принятии решения.

В дальнейшем появляется и концепт «хорошего правления» (good governance), базирующийся на принципах: 1) участия граждан; 2) верховенства права; 3) транспарентности и подотчетности власти; 4) равенства и инклюзивности; 5) эффективности; 6) ответственности; 7) ориентации на поиск консенсуса.

Многие исследователи считают «электронное правление» более широким концептом, чем «электронное правительство», поскольку оно предполагает кардинальную смену общественных отношений: широкое распространение механизмов электронного голосования по типу прямой демократии, правление в сотрудничестве, формы реализации «сетевой публичной политики» [5, с. 55-56].

Таблица 1. Матрица взаимодействий в рамках электронного правительства

Table 1. E-Government Interaction Matrix

Что касается «открытого правительства», то сам этот концепт, выражающийся в принципах прозрачности, участия граждан и сотрудничестве (transparency, participation and collaboration), имеет долгую историю использования в научном и политическом дискурсе. Развитие ИКТ придало новый импульс данной концепции, с технической точки зрения упростив открытие информации и гражданское участие. В настоящее время «открытое правительство» также трансформируется в парадигму публичного управления.

Однако функционал открытого правительства не исчерпывается возможностями информационно-коммуникационных технологий. Так, западные исследователи А. Мейер, Д. Кертин и М. Хиллебрадт пришли к выводу о двойственной природе открытого правительства. «С одной стороны, оно предполагает свободный доступ граждан к правительственной информации (открытость, прозрачность) и раскрытие данных о деятельности власти, с другой -- их участие в принятии решений» [15].

В данной связи, «электронное правление», «открытое правительство» и «электронное правительство» имеют концептуальные пересечения в аспектах электронного участия с использованием информационно-коммуникационных технологий. Стоит сказать, что, хотя информатизация государственного сектора проходила и раньше, появление «электронного правительства» как концепта относят к 90-м годам XX в. Ее источником стала успешная практика внедрения ИКТ в финансовом секторе (электронная коммерция). Изначально «электронное правительство» стало результатом переноса инновации из финансовой сферы в общественно-политическую. Впервые термин «электронное правительство» появляется в документах США в 1993 г. В докладе «Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше» указывалось на необходимость широкой информатизации системы управления. Программа электронного правительства предполагала развитие механизмов электронных платежей и подачи документов, создание баз данных для коммерческого использования. «В 19961999 гг. сфера применения ЭП расширялась от переноса идей электронной коммерции к оказанию государственных услуг и совершенствованию межведомственного взаимодействия» [10, с. 146]. Затем механизмы электронного правительства активно внедряются в Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и Сингапуре.

Важную роль в распространении идей и концепции электронного правительства в международном масштабе сыграло подписание 22 июля 2000 г. в Окинаве лидерами стран «Большой восьмерки» (G8): Великобритании, Германии, Италии, Канады, России, США, Франции и Японии «Хартии глобального информационного общества». Окинавская хартия признавала ведущую роль института государства по разработке и внедрению информационно-коммуникационных технологий в политическую сферу [13, с. 207]. Следовательно, национальные правительства государств, подписавших эту хартию, взяли на себя обязательства приложить усилия по созданию в своей стране информационно развитого общества. А электронное правительство как раз относится к ключевой телекоммуникационной структуре информационного общества. Таким образом, электронное правительство появилось в повестке дня деятельности национальных правительств.

Существует несколько подходов к классификации моделей развития «электронного правительства». Первый подход -- эволюционный -- базируется на допущении о поступательном развитии ЭП. Наиболее популярной эволюционной моделью является предложенная ООН классификация, включающая следующие стадии (табл. 2). Существуют иные версии эволюционных моделей «электронного правительства», в целом схожие по критериям и стадиям развития. Несмотря на популярность, минусами данного подхода являются линейность развития и универсализация концепции.

Второй подход -- географический -- основывается на допущении, что «электронное правительство» развивается в определенных исторических, культурных, социально-политических условиях. Например, А. А. Сидорова говорит о двух основных моделях -- западной (США, Канада), в которой большое значение придается развитию механизмов демократического участия граждан, и восточной (Сингапур), где упор делается на развитии внутриведомственного взаимодействия и предоставлении услуг бизнесу и населению [8, с. 48]. Е. В. Франгулова говорит уже о четырех моделях: континентально-европейской, англо-американской, азиатской и российской [9, с. 151]. В подходе содержится важная посылка, что развитие «электронного правительства» обусловлено специфическими факторами региональной среды. Третий -- комбинированный -- подход предполагает три модели:

модель общественного запроса (инициатива идет «снизу», маркетинговый подход с точки зрения оказания услуг, пример -- США);

модель административного запроса (инициатива «сверху», основной акцент на внутренние бюрократические процессы и борьбу с коррупцией, укрепление «обратной связи», пример -- Китай);