Статья по теме:
Конституционно-правовой статус депутатов, работающих на постоянной и непостоянной основе
Гуторова А.Н., Юго-Западный государственный университет Россия
Аннотация
В правовой системе России отсутствует единый закон о статусе депутатов всех уровней. Депутаты могут выполнять свои функции как на постоянной, так и на непостоянной основе. И если в Государственной Думе оправдана работа всех депутатов на постоянной основе, то в субъектах РФ, в связи с меньшим объемом функций, в работе всех депутатов на постоянной основе нет необходимости, а в муниципальных образованиях профессиональная народная депутация является нецелесообразной вовсе. Соответственно, депутаты, работающие на непостоянной основе не, должны занимать должности в представительных органах по смыслу трудового права. Гарантии трудовых прав не должны распространяться на другие отношения конституционно-правового характера, в которых присутствует должностной элемент, но отсутствует юридический факт наличия трудовых отношений. Но при этом полномочия депутатов в нормотворческом процессе при выполнении контрольных и представительских функций должны быть равны. Таким образом, в конституционно-правовом смысле статус депутатов, работающих на постоянной и непостоянной основах, должен быть одинаковым.
Ключевые слова: депутат, народное представительство, профессиональная народная депутация, депутат работающий на непостоянной основе, должность депутата, трудовые отношения.
Abstract
Constitutional-legal status of the deputies working on a constant and temporary basis
Alla N. Gutorova, Southwest State University
The actuality of the presented research is due to the absence of a single law on the status of deputies at all levels in the Russian legal system. The scale of representative, legislative and control functions is so large in the State Duma that the work of 450 deputies on a constant basis can be considered fully justified. There is no longer necessary in the regions of the Russian Federation because exactly representative, legislative and control functions that are less noticeable. As for municipal formations that do not implement the legislative function at all, and the functions of representation and control in them are simplified as much as possible, professional people's deputation is questionable and quite often impractical at all. Accordingly, deputies working on a temporary basis should not hold positions in representative bodies within the meaning of labor law. Guarantees of labor rights, in our opinion, are subject to application strictly in labor relations and should not apply to other relations of a constitutional and legal nature, in which there is an "official" element, but there is no legal fact of the existence of labor relations. But at the same time, the authority of deputies to participate in sessions, in the rule-making process, when performing control and representative functions should be equal. Thus, in the constitutional and legal sense, the status of deputies working on a constant and temporary basis should be the same.
Keywords: Deputy, people's representation, professional people's deputation, Deputy working on a temporary basis, position of Deputy, labor relations.
Введение
Действующее законодательство должно определять скорее конституционно-правовой, чем политико-правовой статус народных представителей. Вопрос о политико-правовом статусе парламентариев можно ставить в научных исследованиях, но это лежит вне законодательной сферы регулирования общественных отношений. Применительно к депутатскому корпусу основной демаркационной линией служит вопрос о работе народных представителей на постоянной или непостоянной основе. Советская традиция представительной демократии выработала генеральную линию о приоритетности совмещения депутатского мандата с основной работой, службой или учебой. Мотивировалось это не только идеологическими соображениями (как утверждала официальная пропаганда, советская система народного представительства лучше буржуазной представительной демократии именно тем, что советские депутаты были «ближе к народу» и постоянно интересовались их нуждами и потребностями): непрофессиональное представительство действительно имеет ряд объективных достоинств, которые действуют в любой стране мира вне зависимости от ее политического выбора (экономия бюджетных средств, перенесение тяжести нормотворческих работ на профессиональную администрацию, обеспечение независимости народных представителей от администрации в финансово-денежном отношении и др.). С другой стороны, профессиональная народная депутация также обладает рядом институциональных преимуществ, которые следует учитывать при оценке целесообразности соответствующих нормативно-правовых решений [Шульженко, 2020].
Основная часть
Работа депутатов на постоянной и непостоянной основе
Дифференцированный подход к вопросу о работе депутатов на постоянной или непостоянной основе, подкрепленный противоречивостью традиций и новых тенденций в государственно-правовом развитии страны, в конечном итоге привел к следующему относительно устойчивому законодательному решению: на федеральном уровне народная депутация является, главным образом, профессиональной [Nikonova L.I. et al., 2017]; в субъектах РФ на постоянной основе работает определенная часть депутатов, но не весь избирательный корпус (по усмотрению региональных законодателей); в муниципальных образованиях количество работающих на постоянной основе депутатов весьма ограничено вплоть до его полного отсутствия.
Это объясняется многими обстоятельствами и в целом, на наш взгляд, заслуживает положительной оценки в обществе. Профессиональность депутации действительно должна быть поставлена в зависимость от сложности и масштабности функций народного представительства [Витковская, 2019]. Традиционные функции представительной демократии (представительство интересов избирателей, нормотворчество и контроль деятельности исполнительной власти) [Храмушин, 2020, с. 53, 58, 61] по мере движения от Федерации к субъектам РФ и муниципальным образованиям имеют тенденцию к упрощению. Что касается новых и нетрадиционных функций (коммуникация с избирателями через сеть Интернет, проведение различных публичных мероприятий и др.) - они могут осуществляться депутатами на общественных началах.
Во всяком случае, затраты из бюджета на денежное вознаграждение депутатам только для того, чтобы последние организовывали различные общественные мероприятия, на наш взгляд, - не самое лучшее нормативно-правовое решение. Оценка эффективности бюджетных затрат на содержание депутатов, работающих на постоянной оплачиваемой основе, должна осуществляться путем измерения основных функций народного представительства [Чепурнова, 2018]. В Государственной Думе масштаб представительных, законодательных и контрольных функций настолько велик, что работа 450 депутатов на постоянной основе может считаться полностью оправданной. В субъектах РФ в этом уже нет такой необходимости, поскольку именно представительные, законотворческие и контрольные функции менее ощутимы. Что касается муниципальных образований, которые вообще не реализуют законодательную функцию, а функции представительства и контроля в них максимально упрощены, профессиональная народная депутация является сомнительной и довольно часто нецелесообразной вовсе.
Трудовые права депутатов
Д.А. Айбазова полагает, что в региональных законах о статусе депутатов могут содержаться дополнительные гарантии трудовых прав народных представителей, что также свидетельствует в пользу подхода к определению должности депутата с точки зрения трудового права, однако здесь наблюдается дифференциация на основе критерия осуществления депутатских полномочий на постоянной или непостоянной основе [Айбазова, 2009]. Нет сомнений в том, что в случае выполнения депутатских обязанностей на постоянной основе депутат замещает государственную или муниципальную должность. Главная проблема заключается в вопросе о том, занимает ли депутат должность в случае совмещения депутатской деятельности с основным местом работы, службы, учебы или нет. Российское правосознание при подобных обстоятельствах предопределяет использование методологии трудового и служебного законодательства посредством формулировки примерно следующих вопросов: можно ли замещать одновременно две должности? Не будет ли это нарушением трудового или служебного законодательства? Не последует ли за этим наказание за нарушение установленных требований? Учитывая, что эта проблема не оговаривается Трудовым кодексом РФ (если и оговаривается, то сугубо в границах задач трудового права, что в нашем случае равносильно отсутствию оговорки), в конечном итоге вопрос переходит в плоскость наличия или отсутствия верховенства трудового законодательства при его конфликте с законодательством о статусе народных представителей. Проблема актуализируется тем, что правовая система России не имеет единого закона о статусе депутатов всех уровней.
Подчеркнем, что работающие на непостоянной основе депутаты не должны занимать должности в представительных органах по смыслу трудового права. Полагаем, что законодательные решения субъектов РФ такого рода являются ошибочными и даже противоправными с точки зрения требований федерального законодательства. Их следует опротестовывать прокурорам и обжаловать в судах общей юрисдикции. Если депутат получает дополнительное денежное вознаграждение за осуществление депутатской работы на непостоянной основе, соответствующая выплата [Голещихин, 2020] подлежит оформлению как следствие гражданско-правовых отношений между депутатом и органом народного представительства. Но в конституционно-правовом смысле статус депутатов, работающих на постоянной и непостоянной основах, должен быть одинаковым. Это должно затрагивать, во- первых, полномочия депутатов по участию в заседаниях и нормотворческом процессе (право на инициативу, на вопросы, на дебаты, на голосование и т.п.), во-вторых, их контрольную компетенцию (право на запросы, на вопросы, на участие в депутатском расследовании и др.). Представительская функция с юридической точки зрения менее формализована, однако и она подлежит реализации, на наш взгляд, в равной мере в отношении депутатов, работающих на постоянной и непостоянной основе. В этом заключается «должность» депутатов как представителей народа, реализующих самостоятельную компетенцию дополнительно к коллегиальным полномочиям органа народного представительства.
Отрицание наличия «должности» депутатов, таким образом, возможно в двух различных направлениях теоретической и практической юриспруденции: во-первых, с точки зрения соотношения с трудовым правом (депутаты, работающие на непостоянной основе, в трудовых отношениях с представительным органам не состоят, следовательно - они и не замещают депутатскую должность); во-вторых, в аспекте соотношения коллегиальных и единоличных форм представительства (депутат действует лишь как член коллегии, но не в качестве «индивидуального должностного лица») [Скринская, 2005, с. 113]. Второе из двух вышеназванных обстоятельств во многом обусловлено тенденциями последних десятилетий, ввиду которых индивидуальный статус депутатов был ослаблен, а коллегиальные начала в деятельности представительных органов, напротив, усилены. Если в сфере нормотворчества это вполне объяснимо (депутаты не могут уполномочиваться законом на принятие индивидуальных правовых актов, даже если последние не относятся к категории нормативных правовых актов), то в области представительной и контрольной функций депутаты вполне могли бы реализовывать компетенцию и в индивидуальном порядке [Рябухин, 2017], что не обязательно должно быть строго и безусловно связано с коллегиальными формами публичной деятельности [Краснов, 2009; Осинцев, 2020; Гошуляк, 2018].
Выявленная нами юридическая дифференциация является обоснованным отступлением законодателя от общего правила статьи 19 Конституции РФ, но не противоправным нарушением ее требований. Гарантии трудовых прав, на наш взгляд, подлежат применению строго в трудовых правоотношениях и не должны распространяться на другие отношения конституционно-правового характера, в которых присутствует должностной элемент, но отсутствует юридический факт наличия трудовых отношений. Единовременная денежная выплата депутатам на случай прекращения их полномочий, распространяемая исключительно на статус депутатов, работающих на постоянной основе, подлежит трактовке не как элемент индемнитета депутата, но именно как гарантия трудовых прав соответствующих лиц. Их статус депутатов в данном случае имеет значение, главным образом, в аспекте высоких рисков неизбрания на новый срок, что характерно для многих других категорий трудовых отношений. В конституционно-правовом аспекте, напротив, статус депутатов как носителей мандата народного доверия должен быть, по общему правилу, единым.
Заключение
депутат право замещение
На основании изложенного можно сформулировать вывод о том, что статус депутата предполагает замещение им должности в конституционно-правовом смысле, которая предполагает организационную обособленность в структуре государственного или муниципального аппарата, наличие прав и обязанностей, а также ответственности перед гражданами и государством в качестве компонента процессуально-ограничительной деятельности публичных властных субъектов [Макогон, 2013, 2014, 2016]. Понятия представительства власти и представительства населения могут сосуществовать и их не следует чрезмерно противопоставлять друг другу. Конституционно-правовая множественность должностей, замещаемых одним и тем же физическим лицом, является более допустимой, чем это можно было бы юридически разрешить в границах служебного или трудового права. Если депутат получает дополнительное денежное вознаграждение за осуществление депутатской работы на непостоянной основе, соответствующая выплата подлежит оформлению как следствие гражданско-правовых отношений между депутатом и органом народного представительства. Но в конституционно-правовом смысле статус депутатов, работающих на постоянной и непостоянной основах, должен быть в целом единым.
Список литературы
1. Айбазова Д.А. 2009. О правовом регулировании статуса выборного лица местного самоуправления. Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право, 1:70-82.