Статья: Эволюция правового статуса местных представительных органов власти в России

Самарский государственный экономический университет, Самара, Россия

Эволюция правового статуса местных представительных органов власти в России

Цапаева Ю.Н.

Аннотации

В данной статье автором исследован процесс эволюции правового регулирования местных представительных органов власти в России на значительном хронологическом отрезке - c XVIII века по настоящее время. Рассмотрены особенности правового регулирования земских и городских представительных органов дореволюционной России, а также представительных органов местной власти советского периода. Так же проведено сравнение исследованного законодательства с законодательством, регулирующим современное местное самоуправление.

Ключевые слова: местные органы власти, местное самоуправление, представительный орган, городовые магистраты, земские учреждения, земские собрания, советы, дума.

In this article, the processes of evolution of the legal regulation of local representative bodies of power in Russia on a significant chronological segment, from the 18th century to the present, are considered. Features of the legal status of zemsky and city representative bodies of pre-revolutionary Russia, representative bodies of local authority of the Soviet period are considered. The comparative legislation with the legislation regulating modern local government is also carried out.

Key words: local authorities, local self-government, representative body, city magistrates, zemstvo institutions, zemstvo meetings, councils, thoughts.

Основное содержание исследования

Для эффективной защиты интересов граждан в деятельности представительных органов местного самоуправления, необходимо концептуально обдуманное правовое закрепление статуса депутатов. В то же время теоретическая формулировка современной концепции статуса местных представительных органов и развитие ее правовых основ невозможна без изучения опыта, который был накоплен за всю историю российского государства. Поэтому важным является исследование генезиса и эволюции правового регулирования деятельности местных представительных органов на разных этапах государственного развития.

В истории России представительство на уровне местного самоуправления имеет длинную историю развития. Необходимость законодательного оформления местного самоуправления в странах континентальной Европы было признано достаточно поздно (XIX век). В тоже время идея местного самоуправления в России появилась еще во времена Петра I, формировалась при Екатерине II, а также прошла важнейший этап своей трансформации во времена правления Александра II.

Отдаленным элементом местного самоуправления является введение Петром I, согласно западной модели системы городского управления. В 1711-1724 гг. в городах были созданы городовые магистраты, которые на первом этапе своей деятельности выполняли функции судебных и административно-финансовых учреждений, а также совершали наблюдение за раскладкой государственных сборов и пошлин, а также их сбором. В дальнейшем на низ были возложены обязанности по наблюдению за внутренним порядком и благоустройством города. Выбор членов городового магистрата проводился жителями города. Бурмистры избирались на пожизненный срок, что сводило на нет саму идею выборов. Жители города фактически лишь ручались за исполнительность своих кандидатур [7, c.79].

представительный орган власть правовое регулирование

Местные органы самоуправления, которые были созданные при Петре I, к сожалению, оказались неэффективными. Россия была не готова отделить суд от администрации, надзор от исполнения, финансовое управление - от полиции и др. Создаваемые учреждения требовали значительных материальных затрат. И уже в 1730-е гг. большинство из них пришлось упразднить, вернувшись к ранее существующей системе уездного деления. При этом единым органом управления и юстиции в губернии становился губернатор, а в уездах и провинциях - воевода.

Следующее существенное реформирование системы местного управления было проведено Екатериной II в конце XVIII века. В это время были изданы законодательные акты, в которых были закреплены некоторые принципы местного управления, осуществляемого на территории царской России: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое положение 1785 г.) [6, c.80].

На основании данных документов дворянство приобретало право на формирование в границах уезда и губернии дворянской корпоративной организации, а также право на организацию собственных органов городского управления, собраний, формирование уставного капитала. Из всех сословий формировались ряды сословных обществ, к полномочиям которых относились права "по внутреннему управлению сих обществ", а также на них возлагались задачи по осуществлению местного самоуправления. Таким образом, фактически была реализована центральная цель Екатерины II - реализация принципа децентрализации власти и формирования отдельных самоуправляющихся единиц на местах.

Местное самоуправление осуществлялось двумя думами - Общей и Шестигласной. К полномочиям общей думы относились распорядительные функции. Шестигласная дума избиралась из состава Общей думы и осуществляла непосредственную работу. Шестигласная дума являлась не только исполнительным органом при Общей думе, к ее полномочиям относился так же ряд вопросов Общей думы. Различия были только в том, что Общая дума созывалась для рассмотрения наиболее важных вопросов, а Шестигласная - для осуществления повседневного ведения городских дел. Однако распорядительная роль дум фактически была ограничена губернским правлением.

В соответствии с Положением 1785 года собрание "общества градского" являлось третьим органом городского управления. Собрание "общества градского" могло быть созвано только с позволения губернатора или генерал-губернатора не чаще чем один раз в три года. В начале 1786 года данные учреждения начали осуществлять свою деятельность в Москве, а дальнейшем и в других городах. Общая дума и Собрание Градского общества не находились в подчинении друг у друга, а осуществляли свою деятельность параллельно взаимодействуя друг с другом, хотя порядок их взаимодействия определялся Городовым положением непонятно и расплывчато.

Данная система местного самоуправления существовала до 1871 года. Однако за данный период времени так и не произошло становление полноценного общественного самоуправления, причиной тому, по мнению многих исследователей, было все еще существовавшее крепостное право, а также административный произвол чиновников [2, 5].

В своем современном понимании местное самоуправление в российском государстве начало свое формирование в результате проведения в 1864 году Земской реформы и в 1870 году Городской реформы. Проведение данных реформ послужило толчком к развитию местного всесословного самоуправления, осуществляющего свою деятельность на основании Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городового положение от 1870 года.

Основными уездными земскими учреждениями на основании статьи 13 Положения 1864 года являлись Уездная Земская Управа и Уездное Земское Собрание. Земские Собрания в соответствии со статьей 65 Положения 1864 г. причислялись числу распорядительных органов. Уездное Земское Собрание в соответствии со статьей 14 Положения 1864 г. составлялось из земских гласных, которые избирались на трех летний срок уездными землевладельцами, а также городскими и сельскими сообществами. Уездные собрания собирались распоряжением Земской управы один раз в год и осуществляли свою деятельность в течение десяти дней. Председателем Уездного собрания являлся представитель дворянства, что, по мнению А.П. Алексеева и С.Н. Братановского, являлось наложение функций земского самоуправления на существующее сословное самоуправление [2, с.16].

Городская Дума на основании пп.2 п.15 Городового положения 1870 г. являлась одним из органов городского общественного управления и формировалась на четыре года под председательством Городского Головы, избираемого из гласных (п.48 Городового положения 1870 г.). Пунктом 61 Городового положения 1870 г. была предусмотрена возможность создания в городских Думах особых подготовительных комиссий, составляемых из ее гласных.

Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях было принято 12 июня 1890 г., а также в 1892 году было подписано новое Городовое положение. Выбранные должностные лица, занимавшие должности в коллегиальных органах самоуправления, в соответствии с данными актами, находились на государственной службе [7, с.168].

Таким образом, в городском управлении царской России прослеживается ряд характерных особенностей, которые в дальнейшем были преемственны российской муниципальной школой. Среди данных особенностей в первую очередь стоит выделить многообразие форм местного самоуправления, что связано с особенностями культурно-национальных и религиозных традиций, а также социально-экономического развития территории России. Второй характерной чертой российского местного самоуправления является принцип неучастия (запрета участия) органов местной власти в политической жизни, так как считалось, что главной задачей органов местного самоуправления является удовлетворение первостепенных потребностей населения. Следующей особенностью является передача органам местной власти достаточно широких прав в хозяйственной и экономической сфере.

Следующее реформирование местного самоуправления связано с принятием 3 марта 1917 г. Временным правительством Декларации, в которой одной из основных целей была названа реформа местного самоуправления, а также установление всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. 21 мая 1917 г. Постановлением Временного правительства было учреждено волостное земство, представительным органом которого являлось волостное земское собрание, состоящее из гласных, избираемых на трехлетний срок.

В соответствии с пп.1 п.15 Постановления Временного правительства от 15 июля 1917 г. "О поселковом самоуправлении" одним из органов поселкового управления были названы поселковые собрания, которые в соответствии с п.56 того же Постановления состояли из поселковых гласных. Поселковые гласные избирались населением поселка на 3 года, однако на первых выборах по введении поселкового управления - на один год.

Стоит отметить, что меры Временного правительства, которые были направлены на развитие системы местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права, включая территории волостей и поселков, в полной мере не были реализованы [5, с.86].

После Октябрьской революции органы земского и городского самоуправления должны были быть ликвидированы как институты буржуазной государственности. Старые органы местного самоуправления ликвидировались в соответствии с Циркуляром Народного комиссариата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., так же производился роспуск органов местного самоуправления, которые выступали против советской власти, остальные органы включались в систему местных Советов.

Создание советской государственно-правовой системы, сопровождалось революционным сломом всего ранее существовавшего буржуазного, в том числе официальной отменой буржуазных законов. Было создано новое социалистическое законодательство, которое должно было регулировать общественные отношения в новом государстве в новых исторических условиях [3, c.41].

Основой организации власти являлся принцип демократического централизма, согласно которому единственными органами власти признавались Советы народных депутатов, объединенные в единую систему [2, с. 19]. Местные органы власти становились структурными подразделениями единой жестко централизованной системы государственного управления.

В настоящее время статус местных представительных органом регламентируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [1]. Стоит отметить, что со времени его принятия в него было внесено более пятидесяти поправок, что говорит о продолжающемся непрерывном процессе эволюции правового регулирования деятельности местных представительных органов, в том числе путем детализации и уточнения его элементов. Между положениями ранее действовавших правовых актов и действующего законодательства существуют определенные различия и сходства, что говорит о том, что современные местные представительные органы имеют сходства с действовавшими ранее представительными органами власти на местах, что свидетельствует об определенной исторической преемственности в организации работы данных органов.

Дальнейшее развитие регионального законодательства зависит от того, по какому пути будет совершенствоваться государственное устройство России. Фактически ликвидация губернаторских выборов, финансовая зависимость большинства субъектов РФ от центра, перераспределение доходов субъектов РФ по решению Москвы, усиление централизации и ослабление децентрализации правового регулирования постепенно делают наше государство в большей степени унитарным, чем федеративным [4, с.31].